近日，中共中央、國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》（簡稱《綱要》），併發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。10月20日，《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》主要內容公佈。成渝城市羣在新的戰略指引下將加快崛起。
《綱要》提出，構建雙城經濟圈發展新格局，要以發揮優勢、彰顯特色、協同發展為導向，突出雙城引領，強化雙圈互動，促進兩翼協同，統籌大中小城市和小城鎮發展，促進形成疏密有致、集約高效的空間格局。
雙城經濟圈內城市如何發揮優勢、彰顯特色、協同發展？“做好自己擅長的事，並被周邊城市所需要，這是城市執政者當前最應該去思考的事情。”清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長、教授尹稚在接受紅星新聞記者採訪時指出，區域合作的目的不是用一個模板去衡量所有城市的發展，從城市競爭時代走向區域合作時代，最大變化應該是借勢互補。這意味着，城市發展應該從以塑造全能型城市為目的的“短板理論”轉向“長板效應”，即突出不同城市的長板，借勢互補，組成一個更有競爭力的區域市場。
▲清華大學教授尹稚 圖據受訪者
“求同”
高水平的互聯互通，是拆壁壘、降門檻的關鍵
在很多人看來，一體化就是要把多個城市納入整體，形成“大一統”的區域經濟格局。這往往包括社保、户籍、證件辦理等互聯互通，總之，要打破行政邊界，消除居民和企業生活、辦事的“外地感”。
而自去年初中央財經委員會第六次會議首次提出成渝地區雙城經濟圈的概念後，成渝地區區域一體化已在很多領域有了突破。比如流動人員人事檔案接轉近日已實現跨省通辦，不再需要跨平台申請檔案轉入和檔案轉出業務，而社保、醫療教育等公共服務的一體化，鐵路、公路的互聯互通，也極大促進了雙城經濟圈的一體化。
尹稚指出，從目前來看，一體化發展在民生質量方面的提升最為明顯，包括在基礎設施方面的剛性合作，以及公共設施方面的軟性合作。在雙城經濟圈的尺度上實現一體化，其核心意義是要實現跨行政邊界辦事成本、交易成本、資源流動成本的最小化。
事實上，一體化是城市發展在發展戰略上的一個轉變，即從完全競爭轉向區域合作。這是區域經濟一體化發展的客觀要求，也是城市化加速發展的新形式。真正引領城市羣內部相鄰城市同城化發展的，是交通基礎設施的建設以及公共服務資源的配置。
在尹稚看來，一體化配置有助於城市間縮短要素流通時間，相當於在一個城市內部的流通。“硬件”為主的互聯互通包括地鐵、公交、道路的設施對接、價格對接、運營政策對接。“軟件”為主的互聯互通，則涉及教育、醫療、社保等政策對接，這部分對接是未來城市羣內人力資源能否實現更高流動性，能否實現更有利於發展均衡分佈的關鍵。
從這一點看，“求同”對雙城經濟圈的發展是必要的。
“達成高水平的互聯互通，這也是拆壁壘、降門檻的關鍵所在。”尹稚提到，之所以用“雙城經濟圈”而非“城市羣”來命名，正是希望通過淡化行政區劃的概念，跳出過去行政區劃的制約和行政邊界的限制，打造一個更加符合市場規律的市場共同體，這也是中央賦予成渝地區雙城經濟圈的重要使命。
比如鐵路領域，中歐班列（成渝）就是通過統一品牌，使用統一名稱開始塑造區域物流通道優勢的。近日，成渝兩地“電子口岸卡”業務率先實現跨關區通辦，據統計，目前共有2000餘家企業在川渝兩地存在跨區域進出口業務辦理需求，企業單次業務辦理可節約近1000元人民幣，業務辦理時間壓縮三分之二以上。
當然，“求同”的核心是要符合市場規律——政府間所簽署合作協議、政策共建，本質是為市場搭建一個政策一體化的平台。尹稚透露，過去近兩年時間，一系列初步意向和簽約的達成只是開始，“自上而下的政策安排與實際市場需求間的契合，是一個需要不斷嘗試和糾錯的過程。”
最終，做好一體化這篇大文章，雙城經濟圈內部就能加速形成空間結構清晰、要素流動有序、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化城市圈格局。
“存異”
要防止盲目的同質化和高端化
在很多人看來，一體化一定是要打破以往行政邊界的，各個城市按同樣的規劃進行發展，進而共同進退。但尹稚表示，在一體化的語境中，並非所有資源都應該實現完全統一的完美狀態。
“比如川渝各地山川水系的特徵不同，有的地方就不應該罔顧客觀條件，去發展一些不合實際的產業。”他表示，區域發展也要尊重經濟規律，儘管一體化需要部分實現規模效應、密度效應，但必須清醒認識到，要防止盲目的同質化和高端化，少做那些看上去“高大上”實際上卻不符合實際、做不成的事。
很長一段時間，國內大中小城市的發展都以找差距、補短板為目標，志在成為一個面面俱到的“全能型”城市。但事實上，不同城市的區位、資源、經濟發展水平客觀存在，且差距巨大，以“短板理論”塑造的全能型城市，往往只能進一步擴大小城與大城之間的差距。
以工業發展為例。由於發展工業可以快速提升經濟數據，無論平原還是高原、沿江還是內陸，城市都一股腦投入到相似的產業建設中，最終造就了一批發展相似的“模板城市”，之後再通過政策優惠進行低端競爭。
在尹稚看來，從城市競爭時代走向區域合作時代，更應該懂得集中力量辦大事，“要利用一體化形成的穩定交易市場，發展自己的所長。”
但有人曾提出疑問，成渝地區的區域均衡，究竟以什麼標準來衡量？是以同樣的人均GDP水平，以同樣的一二三產業的結構，還是以同樣的建設標準？對雙城經濟圈裏的中小城市而言，這種“互聯互通”，是否也增加了地方政府的負擔？
“在區域協同之下，政策也未必要實現完全普惠，每一個城市也應該有自己差異化的黑白名單。”尹稚説，最終實現的是人發展的均等化，而不是某些特定經濟指標的攀比。也就是説，公共資源也並非要實現絕對一體化，尤其是中小城市的公共資源，應該更多傾斜在有利於地方發展的產業，比如適宜發展旅遊的，就增加税源扶持、用地優惠等，針對工業領域則多設置一些黑名單，要鼓勵各級政府利用“一體化”政策形成差異化發展，最大限度地提升城市優勢。
此外，中心城市的發展是否與一體化的“一盤棋”思路相違，也被認為是眼下城市羣發展的一大問題。尤其對成渝這種雙中心的城市羣而言，兩座城市的“虹吸效應”產生了較大爭議。
尹稚提到，沒有堅強的中心城市作為支撐，城市圈蓬勃發展的時代不會到來，“眼下中心城市的做大做強已不是單純的體量問題，而是要突出功能提升、品質提升、帶動力提升。”
他注意到，成渝地區雙城經濟圈中還出現成都都市圈、重慶都市圈的概念，“這是一個很好的探索機會。”因為，中心城市到城市羣，缺一箇中等尺度的環節，“事實上，成都、重慶已經基本完成了強城的階段，隨着發展，有限的區域容納不了的更多資源，需要釋放到更大的區域。”
在尹稚看來，成渝地區一體化的尺度已經建立一個比較密切的區域聯合體，甚至是城鄉發展的區域聯合體，“希望規劃綱要出爐後，成渝地區能在城市羣、都市圈發展實踐當中開一個好頭，做一個好示範。”
紅星新聞記者 鄒悦
編輯 官莉