災害來時如何保護一座城？代表委員議韌性城市建設｜關注2022

一座城市的“韌性”從一定程度上體現了城市在抵禦災害並從災害中“修復”的能力。防災減災事關人民生命財產安全和社會穩定，近年來，如何建設“韌性城市”成為社會普遍關注的話題。

全國兩會來臨之際，多名人大代表、政協委員針對韌性城市建設建言獻策。其中，全國人大代表、中國工程院院士、長江勘測規劃設計研究院院長鈕新強表示，應超前規劃，為超標準極端降雨預留出路。同時，提高重要基礎設施和生命通道安全運行保障能力。

全國人大代表田春豔認為，目前的城市體檢評估體系需要更新，應建立“變事後應急為事前預警”的觀念，通過一定的方式評估城市應急預警機制是否健全、災害預警是否及時、災害發生後應急預案是否真實有效。

突發災害面前，城市抗風險能力待提升

近年來，洪澇、颱風、乾旱、低温等災害在我國都有發生，其中洪澇災害是各地雨季防範的重點。2020年，南方地區在主汛期遭遇1998年以來最嚴重汛情，引發嚴重洪澇災害。

2021年，河南鄭州發生“7·20”特大暴雨，導致嚴重城市內澇、河流洪水、山洪滑坡等多災併發，造成重大人員傷亡和財產損失。應急管理部公佈的調查報告顯示，災害共造成河南省150個縣（市、區）1478.6萬人受災，因災死亡失蹤398人。調查組在報告中提出，“發展理念存在偏差，城市建設‘重面子、輕裏子’；應急管理體系和能力薄弱，預警與響應聯動機制不健全等問題突出”。

從新冠疫情到極端天氣、突發事故，城市的抗風險能力不斷受到社會關注，“韌性城市”的概念逐漸走進人們的視野。

何為“韌性城市”？

“韌性”最早被物理學家用來描述材料在外力作用下形變之後的復原能力。1973年，加拿大生態學家霍林首次將“韌性”概念引入到生態系統研究中，後來逐漸擴展到社會生態系統、工程系統、城市規劃等諸多領域，內涵不斷豐富，受關注度不斷攀升。

“‘韌性城市’是指城市在面臨自然和社會壓力衝擊時，特別是遭受重大安全事故、極端天氣、地震、洪澇、重大疫情等突發事件時，能夠憑藉其動態平衡、冗餘緩衝和自我修復等特性，保持抗壓、存續、適應和可持續發展能力，是城市安全發展的新範式。”北京市應急管理局副局長劉斌説。

在全國人大代表、北京市建設工程質量第三檢測所有限公司總工程師田春豔看來，除了暴雨等突如其來的災害，近年來，路面塌陷、橋樑倒塌等事故時有發生，也對人民生命財產安全造成威脅。道路、橋樑、軌道交通工程、排供水、熱力、燃氣各類管線等市政基礎設施對保持城市功能正常運轉非常重要，這些設施的安全運行是打造韌性城市的基礎。

她舉例説，2021年，鄭州遭受“7·20”暴雨災害，且暴雨後導致路面塌陷事故發生近百次，進一步造成二次災害，人員傷亡和財產損失慘重。2020年，青海省西寧市長城醫院門前發生路面坍塌，公交車陷入其中，造成10人遇難，17人受傷。據深圳市地防辦統計，2013年-2017年，深圳市共計發生道路塌陷事故1000餘起。此外，近年來還發生了無錫市高架橋側翻、河源市區東江大橋倒塌等事件。

各地紛紛開啓“韌性”建設

2020年11月，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中首次提出建設韌性城市。《建議》提出，“推進以人為核心的新型城鎮化。實施城市更新行動，推進城市生態修復、功能完善工程，統籌城市規劃、建設、管理，合理確定城市規模、人口密度、空間結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”同時還提出，“增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控。”

各地對韌性城市的建設越來越關注。2021年11月，北京發佈《關於加快推進韌性城市建設的指導意見》，提出到2025年，韌性城市評價指標體系和標準體系基本形成，建成50個韌性社區、韌性街區或韌性項目，形成可推廣、可複製的韌性城市建設典型經驗。到2035年，韌性城市建設取得重大進展，抗禦重大災害能力、適應能力和快速恢復能力顯著提升。此外，《意見》還提出很多具體措施，比如提出逐步將各類廣場、綠地、公園、學校、體育場館、人防工程等適宜場所確定為應急避難場所，加強高層建築防火滅火設施建設等。

廣州市在今年的政府工作報告中提出，堅持以大概率思維應對小概率事件，以萬全之策做到萬無一失，有效防範化解重點領域風險隱患，建設韌性城市，確保城市運行安全有序。

成都市在今年的政府工作報告中提出，要持續提升城市韌性。統籌推進城市安全風險辨識評估，完成國家城市安全風險綜合監測預警平台建設試點。

此外，佛山、西安、武漢、東莞、西安等城市都在風險管理、應急救援、災害防治等方面提出方案。

建設“韌性城市”成代表、委員關注熱點

記者梳理發現，在近三年的全國兩會上，多位全國人大代表、政協委員就韌性城市建設建言獻策。

2020年，全國人大代表曹可凡提出，在重大突發事件或災難來臨前作出預警，並及時抵禦、吸收、快速適應危害，保持城市主要特徵和功能不受明顯影響，是一座韌性城市應當具備的能力。他表示，目前我國對“韌性城市”的發展定位更多集中在如何讓城市更好應對自然災害，而對於突發重大公共衞生事件等方面，還需進一步規劃補強。

2021年，全國人大代表田春豔提出進一步提高城市道路塌陷災害防治能力，構築生命安全防線等建議。她提出，為了有針對性地開展防災減災工作，提高城市道路抗災韌性，有必要對災害產生的機理，探查與監測、預警以及應急處置技術等多方面進行深入的研究。

2022年1月，應急管理部在其官網發佈了對全國人大代表買世蕊建議的回覆。針對其關於加強城市重要基礎設施體系韌性防護提升城市綜合防災能力的建議，應急管理部表示，提高城市重要基礎設施韌性水平，既是保障城市功能正常運行的必然要求，也是加強城市綜合減災能力的一項重要任務。

應急管理部堅持規劃先行，從源頭減少城市災害風險，將城市韌性建設納入相關規劃，加強隱患排查治理，防範化解重大安全風險三個方面進行回覆。其中提出，針對去年河南強降雨導致一些城市內澇嚴重，應急管理部將會同有關部門和地方政府認真總結汲取經驗教訓，改善城市災害防治工作，不斷提升城市防災減災救災能力。

在今年的全國兩會上，如何建設“韌性城市”同樣成為不少人大代表、政協委員關注的話題。

建議1

城市防洪排澇標準亟須提高

全國人大代表、中國工程院院士、長江勘測規劃設計研究院院長鈕新強表示，經過長期特別是“十三五”時期的持續建設，我國主要城市防洪排澇能力得到顯著提高。但由於歷史遺留問題、資金投入不足等原因，我國大部分城市目前的防洪治澇標準仍然偏低，不能滿足新時期城市可持續、高質量的發展要求。

以長江流域為例，多數城市現狀防洪能力不足100年一遇，防澇能力5-20年一遇，部分重要基礎設施和工業園區的保護堤防仍為4-5級堤防，防洪風險較大。

當前我國正處在城鎮化的高峯期，城鎮化率由新中國成立初期的10.64%提高到2020年的63.89%，社會財富、優質資源和精英人口向重要城鎮高度聚集，部分城市人均GDP已達到發達國家水平。

“城市‘淹不起’，也‘淹不得’。加之近年來氣候異常，極端降雨事件頻發，亟須提高防洪排澇標準，為城市可持續、高質量發展提供高標準的防洪安全保障。”鈕新強説。

他還表示，世界發達國家重要防洪保護區防洪治澇標準都較高，如美國紐約防洪標準為150年一遇、日本東京防洪標準為200年一遇。對標國外發達城市，我國城鎮化水平較高、經濟發展態勢較好的重要城市，應在協調流域防洪的基礎上，科學系統提高防洪排澇標準，提升防洪工程等級，增強極端天氣洪澇風險應對能力。

建議2

超前規劃，為超標準極端降雨預留出路

“韌性城市”怎麼建設？鈕新強建議，應超前規劃，為超標準極端降雨預留出路。他解釋説，城市佈局應增強空間複合利用，在制定國土空間規劃時預留一定體量的澇水調蓄空間，增加城市雨洪公園和澇水行泄通道建設，為超標準澇水預留出路。同時，加強雨洪公園、地下車庫等超標準降雨消納空間災後恢復能力建設，增強城市極端災害天氣應對韌性。

同時，要創新海綿城市建設思路。對於山區丘陵型城市，充分利用地形高差，沿山頂、坡地、坪壩、河谷依次採用“高蓄、坡滯、低緩排”措施，構建階梯式向下的“梯田海綿”系統，逐級消納雨水；對於平原河網型城市，打通江-湖、港-湖、湖-湖阻隔，打造串聯小尺度綠地溝塘和大尺度河湖水系的“大海綿”水網系統，推動城市排澇從分散點、線向系統網絡轉變。

此外，提高重要基礎設施和生命通道安全運行保障能力。基於底線思維，對於醫院、學校、地鐵、火車站等重要基礎設施、交通樞紐、生命通道，宜結合建築物局部景觀打造，採取擋、堵、抽等末端治理措施，提高城市生命線工程防洪排澇標準，並在行業標準和設計規範中進行明確；加強城市應急搶修和備用物資儲備建設，保障供水、供氣、供電和通信系統運行，確保城市基本功能不至於崩潰，增強超標準極端暴雨防禦韌性。

建議3

重視城市應急預警能力評估

這些年，田春豔一直關注“韌性城市”的話題。今年，她帶來了《完善城市體檢評估體系中安全韌性方面的指標》的建議。

田春豔説，“一年一體檢、五年一評估”的城市體檢工作，對打造城市安全和韌性有很重要的意義。目前，城市體檢評估體系包括8個方面65項指標，其中安全韌性方面有7個指標，佔比10.8%，且僅有一項為底線指標，其他均為導向指標。對此，她建議在城市體檢評估指標體系中增加兩個相關指標，即市政基礎設施預警檢測率、市政基礎設施完好率。

同時，在已有指標基礎上繼續優化城市防澇指標。她説，目前在安全韌性方面包含兩個城市防澇指標，分別為常年出現內澇積水點的數量、市轄區建成區內具有滲透能力的地表面積佔建成區面積的百分比。

然而，在面臨極端暴雨時，整個城市都受到災害的衝擊，常年內澇積水點的數量能否充分體現防澇能力，值得商榷。另一方面，城市地面具有滲透能力是海綿城市的建設目標之一，在雨量較小時可以起到消納雨水防止積存的作用，但當遇到類似鄭州“7·20”的特大暴雨時，這一指標起到的作用不大。這些指標的合理性和充分性都需要結合歷年來城市水災情況重新進行系統研究，並對指標進行優化，力爭最大限度代表城市防洪澇的能力。

她建議，增加體現城市應急預警能力的評價指標，建立“變事後應急為事前預警”的觀念，採用數字化技術手段搭建國家和地方聯動的城市安全預警系統（含道路、橋樑等基礎設施）。通過一定的方式評估城市應急預警機制是否健全、災害預警是否及時、災害發生後應急預案是否真實有效。

“具體而言，評價指標可以從以下方面考慮設立：城市災害風險評估、風險監測體系是否建立、應急預案可靠性、應急隊伍和物資配備情況、市民應急反應知識儲備情況和教育培訓情況等。”田春豔説。

建議4

重視重大氣象災害預警，加強各方聯動

全國政協委員、中國氣象局公共氣象服務中心氣象服務首席專家朱定真表示，《關於推進政府和社會應急聯動機制以重大氣象災害預警為先導》是他今年的重點提案之一。他認為，這有利於在極端、異常天氣更頻繁出現之時處變不驚，有效應對。此外，他準備在全國兩會上提出關於重視國家公共衞生防控氣候變化風險、建設國家風能太陽能資源專業觀測網等方面的提案。

全國人大代表、廣東省揭陽市水利水電技術中心副主任、總工程師陳旭斌也建議，完善極端天氣城市預報預警和公共服務設施防洪排澇應急響應機制，明確預警等級內涵，落實工作任務、響應程序和處置措施。他同時建議，加強水災害應急預案體系建設，推進洪澇風險圖編制及社會化應用，探索劃定洪澇風險控制線和災害風險區。此外，還可以採取暗渠復明、山體截洪、深隧排洪等措施，推進城市防洪排澇大系統建設，建立完善流域、區域、城市協同匹配的防洪排澇體系。

記者｜吳婷婷 張璐 王景曦

編輯｜白爽 劉茜賢 校對｜李立軍