半月談記者 張亮
黃河流域“亂佔、亂採、亂堆、亂建”是影響黃河行洪安全和生態環境的突出問題。面對一些棘手的、受歷史原因長期無法解決的“四亂”問題，水利、環境等行業主管部門存在一定程度的履職懈怠現象。為此，在我國唯一一個全境都屬於黃河流域的省份寧夏，檢察機關通過向行政部門揮起公益訴訟的戒尺，督促行政機關依法履職。效果如何?應該説發揮了一定作用，但同時也面臨不少困難。
“四亂”曾經有多亂?
有人在河中心淤灘上世居
黃河流經寧夏397公里，引黃灌溉滋養了有名的“塞上江南”，因此素有“天下黃河富寧夏”之説。然而，多年來圍墾河灘地，佔用河灘地建農家樂、養殖場的現象在黃河寧夏段不同程度存在。
半月談記者在寧夏沿黃多縣區走訪發現，一些地方在發展沿黃經濟、規劃濱河旅遊過程中沒有考慮到黃河行洪安全，農家樂、養殖場、加工作坊扎堆建在黃河河灘內。在永寧縣望洪鎮的一段黃河河灘範圍內，就建有4處農家樂性質的旅遊觀光項目。
除了岸邊河灘內的建築，甚至還有人常年生活在河道內的淤積灘塗上。
在中衞市沙坡頭區宣和鎮福堂村，一片名為“一心灘”的灘塗被黃河水包裹在河道中間。直到2019年6月前，當地還有28户村民常年生活在黃河河道內的“一心灘”上，耕種着1000多畝河灘地。2012年和2018年，黃河兩次發洪水將“一心灘”淹沒，村民雖然提前撤離，但所種耕地當年絕產。
另外，寧夏境內的支流、排水乾溝最終都匯入黃河，這些分佈廣泛的支流乾溝也一度存在亂堆亂倒垃圾現象，影響黃河水質。寧蒙邊界的都思兔河流經平羅工業園區後匯入黃河，園區內兩家化工企業曾長期佔用河道堆放工業原料和工業廢渣，不僅影響河道行洪，還對38畝河牀和濕地造成了污染。
有司履職不給力，檢察官揮“戒尺”
半月談記者採訪發現，水利、環保等部門對上述黃河流域“四亂”問題並非不知情。但由於一些歷史遺留問題時間久遠、情況複雜，行政部門存在不願管、繞着走的懈怠思想。寧夏檢察機關以公益訴訟為手段，針對“四亂”問題立案236件，多數通過訴前程序就給予了行政機關極大履職壓力，只有1件將不履職的行政機關告上法庭。
在黃河邊的一處濕地旁，半月談記者看到一家投資不菲的大型農家樂已經關門歇業，但尚未拆除。據農家樂的投資人説，當初是政府招商引資來的，現在又説不合法要拆，損失慘重，目前正在談補償的事情。
“以前政府鼓勵私人老闆來建農家樂，有的還是發改委立項。現在因為沒有水利部門的許可要求人家拆除，一些老闆都投資了好幾千萬，這其中的難度可想而知。”一位地方幹部説。
在黃河流經的寧夏平羅縣，縣人民檢察院在清“四亂”專項行動中，針對一些清理進展不順的項目，向水務、環境、自然資源等部門以及鄉鎮政府發送公益訴訟訴前檢察建議書12份，督促行政機關履行職責。
“感覺就像我們在前面拉車，稍微懈怠點後面就有個鞭子抽過來。為了避免被告上法庭，再難的工作也得幹。”平羅縣水務局副局長黃霄説，他們給一些鄉鎮下發整改通知書，拖拖拉拉、愛答不理的情況都會有，檢察院的訴前檢察建議一送去，立刻就重視起來。
公益訴訟案件線索壁壘待破除
一些受訪基層檢察官坦言，得益於上級部門統一部署，黃河清“四亂”專項行動中，行政機關的配合度尚可。但隨着專項行動結束，行政機關在共享案件線索的主動性上有弱化趨勢。
“有的行政機關一開始以為檢察院是幫着他們起訴亂建亂佔行為人的，後來明白過來自己工作幹不好也會被檢察院起訴。從他們的角度考慮，肯定不願意自找麻煩。今年我們還想繼續合作，明顯感覺到行政機關積極性不高。”一位負責公益訴訟的檢察官説。
受訪的檢察官建議，可推行檢察機關和行政機關相互掛職制度，建立案件線索的無縫對接、共享機制。
另外，半月談記者發現，各地對耕種黃河河灘地的行為定性不一致。有的地方認定耕種河灘地屬於“亂佔”行為，禁止農民耕種。有的地方則允許農民在河灘地上種植不妨礙行洪的矮稈作物。個別沿黃縣區已開墾河灘地面積達10萬餘畝，農藥化肥的使用對黃河水質勢必造成一定污染。
多位基層水務幹部認為，黃河河灘耕地應統一明確退耕還濕。由於此前各地鼓勵農民自主開墾河灘地，一些河灘地已經成為農民的主要收入來源，為了黃河行洪安全和水污染治理，沿黃地方政府可以考慮設立河灘地收儲基金，從農民手中有償收回河灘地，統一安排退耕、恢復為濕地。 （刊於《半月談》2020年第18期）
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來源:新華社半月談