抗疫特別國債來了，好鋼如何用在刀刃上
基礎設施建設是特別國債的重點支持內容。圖為南京長江第五大橋跨江主橋日前順利合龍。王昊攝/光明圖片
北京加強北京站疫情防控。新華社發
山東嶧城玩具加工企業產銷兩旺。新華社發
【經濟界面】
備受關注的抗疫特別國債在發行大幕開啓後，以平穩高效的節奏持續落地——6月18日，首批兩期抗疫特別國債共1000億元順利發行；6月23日，規模為700億元的2020年抗疫特別國債（三期）發行；本週續發行2020年抗疫特別國債（一期至三期）共計2400億元……預計將於7月底前發行完畢。
特殊時期，特殊之舉。今年的政府工作報告明確，發行1萬億元抗疫特別國債。作為積極財政政策更加積極有為的重要體現，抗疫特別國債所籌資金將“一竿子插到底”直達市縣基層，直接惠企利民，為紮實做好“六穩”工作、全面落實“六保”任務發揮重要支撐作用。如何看待此次抗疫特別國債的發行？一萬億元資金將用在哪裏？資金怎樣直達基層，讓好鋼用在刀刃上？
1.緩解疫情影響，特殊時期的精準調控之舉
【數據】 1—5月累計，全國一般公共預算收入77672億元，同比下降13.6%。5月份，全國一般公共預算收入15539億元，同比減少1729億元，下降10%，降幅比4月份收窄5個百分點。隨着當前經濟社會秩序逐步恢復，5月財政收入降幅收窄，但1—5月財政收入同比下降13.6%的數字，也印證了新冠肺炎疫情對我國經濟社會發展造成的影響。
從更全面的角度看，在全球疫情衝擊下，世界經濟出現衰退，產業鏈供應鏈循環受阻，國際貿易投資萎縮，國內消費、投資、出口下滑，就業壓力顯著加大，企業特別是民營企業、中小微企業困難凸顯，基層財政收支矛盾加劇，發展的任務異常艱鉅。在這樣的背景下，今年的政府工作報告提出“積極的財政政策要更加積極有為。今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債”，並強調“這是特殊時期的特殊舉措”。
“特殊時期的特殊舉措”這一表述，從某種程度上體現了抗疫特別國債的“特別”之處。“特別國債，顧名思義，是出於特殊財政目的而發行的特殊形式的國債。”北京大學經濟學院教授、財政學系主任劉怡在接受本報記者專訪時指出，受疫情衝擊影響，我國一季度國內生產總值呈現同比負增長，財政收入大幅減少。二季度以來，雖然我國復工復產穩步推進，但受國外疫情蔓延影響，經濟衝擊從供給端向需求端轉移。為了落實“六穩”“六保”，保證全面建成小康社會總目標完成，通過特別國債獲取資金並精準投放，是必然之舉。
事實上，這並非我國第一次發行特別國債。此前，我國曾發行過兩次特別國債：第一次是在1998年，受亞洲金融危機衝擊，商業銀行資產質量惡化，資本充足率較低，為了補充工農中建四大國有銀行資本，財政部向其定向發行2700億元特別國債，作為資本金注入四大行，以提升金融系統穩定性；第二次是在2007年，財政部發行1.55萬億元特別國債，用於購買約2000億美元的外匯，作為中國投資有限責任公司資本金。
此次抗疫特別國債的“抗疫”兩字，體現出其與前兩次特別國債的不同之處。“前兩次特別國債，背景分別是四大商業銀行資本充足率不足，以及外匯帶動的流動性過高，其作用方向都主要在貨幣市場。而本次特別國債的發行背景更為嚴峻緊迫，關係到我國宏觀經濟的總體平穩和社會的安定，且所籌措資金將會通過財政政策進入市場，對實體經濟有直接的重要影響。”劉怡強調。
中國政法大學財税法研究中心主任施正文表示，疫情對我國經濟社會發展帶來前所未有的衝擊，在此背景下發行抗疫特別國債，屬於特事特辦，其發行背景、發行目的與此前的兩次特別國債都有明顯區別。以往經驗表明，特別國債可起到“對症下藥”的作用，放大財政政策效果，使財政政策的調控更加精準有力。
2.7月底前發行完畢，資金用在基層惠企利民
【聲音】 財政部副部長許宏才日前表示，列入政府性基金預算的抗疫特別國債這一部分資金，主要用於有一定的資產收益保障的公共衞生等基礎設施建設和抗疫的相關支出，包括支持小微企業發展、財政貼息、減免租金補貼等。各地可以在分配的額度內按照一定的比例預留機動資金，解決基層特殊困難的急需資金需求。根據實際需要，自主分配使用。
這個表述，回答了人們所關心的抗疫特別國債用在哪裏這一問題。政府工作報告明確，1萬億元特別國債和新增的1萬億元財政赤字規模，將主要用於保就業、保基本民生、保市場主體。更詳盡的答案，在6月23日財政部公佈的《關於修訂2020年政府收支分類科目的通知》可以尋得。這份《通知》新設抗疫特別國債安排的支出，反映了特別國債資金投向，包括基礎設施建設和抗疫相關支出兩方面。
其中，基礎設施建設包括12個領域，分別是公共衞生體系建設、重大疫情防控救治體系建設、糧食安全、能源安全、應急物資保障、產業鏈改造升級、城鎮老舊小區改造、生態環境治理、交通基礎設施建設、市政基礎設施建設、重大區域規劃基礎設施建設和其他基礎設施建設。抗疫相關支出包括6個領域，分別是減免房租補貼、重點企業貸款貼息、創業擔保貸款貼息、援企穩崗補貼、困難羣眾基本生活補助和其他抗疫相關支出。減免房租補貼是針對承租中小微企業和個體工商户減免房租的房東給予的補貼。重點企業則是指疫情防控重點保障企業以及疫情防控工作突出的其他企業。
劉怡告訴記者，當前疫情防控形勢仍然嚴峻，疫苗研發、醫護產品生產等關乎國民生命健康，而公共醫療領域本身具有很強的準公共品性質，通過特別國債方式加大公共衞生基礎設施建設支出，是疫情之下的必然選擇，同時也有利於醫療衞生領域健康發展。此外，本次特別國債根據地方實際情況，重點支持中小微企業、個體工商户和困難羣眾，體現了抗疫特別國債“好鋼用在刀刃上”的特點。不同於總量式的政策，通過結構式政策精準調控，保障經濟發展，確保“六穩”“六保”工作順利實施，從這個角度看，本次特別國債更具有財政政策的積極性。
一萬億元抗疫特別國債使用上擴面到18個領域，也反映出各領域都對特別國債的發行有較高的需求。面對這種較高的需求，統籌考慮我國財政壓力和社會經濟發展狀況，當前抗疫特別國債的發行正高效進行着。
按照國務院常務會議關於“該發的債加快發行”相關要求，抗疫特別國債將於7月底前發行完畢。“抗疫特別國債的迅速發行，將有利於政府相關支出及早落實到位，儘早幫扶到應該幫助的社會羣體，有利於經濟運行的穩定向好。”劉怡説。
面對1萬億元抗疫特別國債是否會對市場造成衝擊的擔憂，劉怡認為，為配合特別國債發行，中國人民銀行近期採取逆回購等諸多流動性金融和貨幣手段，調控宏觀經濟整體流動性。此外，特別國債的特點之一就是收支之間的時間差較短，所籌集的資金將迅速投入地方，有助於緩解流動性壓力。
對此，財政部表示，將合理安排抗疫特別國債發行節奏，充分考慮現有市場承受能力，按照大體均衡的原則，儘可能平滑各周發行量，穩定市場預期，保障發行工作平穩有序開展。
3.特殊轉移支付，下達監管“一竿子插到底”
【進度】 近日，財政部下達海南省抗疫特別國債153億元，海南省財政廳已抓緊組織市縣申報項目，將會同有關部門儘快提出資金細化到市縣基層的方案報省政府審定，按規定向財政部備案並及時下達，確保抗疫特別國債早使用、早見效。
從海南省披露的情況可以看出，當前，抗疫特別國債資金已下達省一級財政。根據政府工作報告的要求，新增的1萬億元財政赤字以及發行的1萬億元抗疫特別國債將全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。
劉怡直言，從本次疫情衝擊的現狀而言，地方亟待資金用於醫療衞生事業，以及扶持中小微企業、困難羣體。面對刻不容緩、數量較多的財政資金支出的需要，必須建立特殊轉移支付機制，使得資金直達地方基層最需要的地方。
許宏才表示，特殊轉移支付機制，是在保持現行財政管理體制不變、地方保障主體責任不變、資金分配權限不變的前提下，按照“中央切塊、省級細化、備案同意、快速直達”的原則，完善相關資金分配程序，壓實地方主體責任。
具體到抗疫特別國債資金，財政部預算司司長李敬輝介紹，考慮到抗疫特別國債是由中央財政統一發行並支付利息，帶有一定財力補助的性質，為體現地區間的公平，財政部主要按因素法切塊到省級財政部門。省級財政部門按照財政部規定的使用範圍和“資金跟着項目走”的原則，自主落實到市縣基層和具體項目。省級財政部門報財政部備案同意後再下達到市縣。財政部將對地方報來的細化方案進行嚴格細緻的審核，堅決防止省級財政部門截留挪用直達資金。同時注重發揮省級政府當好“過路財神”，不做“甩手掌櫃”的職能作用，督促省級財政部門大力優化支出結構，加強各類資金統籌，將更多財力下沉到基層，支持基層落實好“六保”任務。
“在這一過程中，省級政府更多的是建立中央與基層市縣的銜接機制，監管資金收支動向，同時響應基層需要，合理科學地下沉資金。中央則要建立監督、審計一系列機制，既要合理分配資金，也需要評估資金的使用鏈條是否合理、有效。”劉怡告訴記者。
記者瞭解到，為確保抗疫特別國債等新增財政資金用在刀刃上，財政部將建立嚴格的監管制度，確保資金下達和資金監管同步“一竿子插到底”。“財政部已制定資金管理辦法，明確抗疫特別國債的資金用途、分配撥付、還本付息、預算編制等內容，以及特殊轉移支付資金分配測算、撥付使用、監督管理和激勵約束等內容。在此基礎上，還專門制定了直達資金的監督管理辦法。”李敬輝透露，財政部還將對相關資金實行單獨標識，資金監管貫穿資金下達、撥付和使用的全環節，並按照直達市縣基層、直接惠企利民的要求設定預警條件，有地方不符合要求會自動提醒和報警，財政部將立即通報地方糾正，確保資金規範使用。同時，加大問責力度。
“這些安排充分顯示了國家做好‘六穩’‘六保’的決心，財政政策積極性將不僅體現在量上，而更多體現在解決系統性問題和民生要點、促進經濟提質增效上。”劉怡表示。
（本報記者 陳晨）