來源：人民網-國際金融報
近期，美國總統拜登發佈《關於確保未來由美國工人在美國製造》的行政令，以促進美國產品銷售、就業和投資。
縱觀該行政令內容，主要包括幾點：最大化聯邦採購中的美國元素；設立美國製造辦公室執行監督；利用製造技術推廣夥伴關係(MEP)與國內供應商建立聯繫；修改《聯邦採購條例》(FAR)，將其中用於識別國內最終產品和建築材料的“成分測試”(componenttest)替換為以產品附加值來衡量，而產品須通過美國生產或支持美國就業的經濟活動產生。此外，提高終端產品和建築材料國內含量要求的數字門檻，並加大對國內終端產品和國內建材的價格優惠。
“購買美國貨”並非創舉
其實稍作了解就可知道，拜登政府發佈的行政令並非創舉，“購買美國貨”的概念很早就有。早在1933年，美國就頒佈了《購買美國產品法案》。當時正處於“大蕭條”時期，美國試圖通過擴大政府公共支出、大力增加公共工程的採購來擴大就業，以促進國內經濟的復甦，這項法案經過多次修正至今有效。
為應對金融危機，奧巴馬政府於2009年2月發佈的經濟刺激計劃中包括了“購買美國貨”條款；特朗普政府也於2017年4月發佈“購買美國貨，僱傭美國人”行政令。總體上，這些法案和行政令具有很強的貿易保護主義色彩，在實際執行中不僅受到其他國家的反制，也受到本國經銷商的反對。並且其為美國創造的就業崗位有限，只是從部分行業轉移到政府扶持的行業，很可能導致潛在就業崗位損失。
而且拜登這項行政令僅涉及美國聯邦政府層面的採購，無法約束地方政府採購。
根據美國政府問責辦公室(GAO)統計，2019財年聯邦機構的商品和服務合同約佔政府可自由支配開支的40%，總共花費了5860億美元，外國產品佔聯邦直接採購的比例不到5%。而根據授予管理系統(SAM)的數據，2019財年聯邦政府根據1933年《購買美國產品法案》的現行採購條例購買了約2217億美元的貨物，其中只有3.5%或78億美元是外國製造的產品。所以，拜登的“買美國貨”行政令基本不會對美國製造業產生影響。
此外，政府採購協議(GPA)成員方也不受拜登發佈的行政令的影響。所謂GPA，是WTO成員自願簽署的互助性多邊協議，旨在通過消除針對外國貨物、服務和供應商的歧視，增加透明度，把國際競爭引入傳統上屬於國內公共財政管理的政府採購領域，實現國際貿易更大程度的自由化和世界貿易的擴大。目前GPA有包括美國在內的48個成員方，中國尚沒有加入。為了解決加入GPA和其他自由貿易協定與《購買美國產品法案》的衝突，美國國會於1979年通過了《貿易協定法》，對來自GPA成員方和與美國簽署其他政府採購條約的當事方給予豁免。
事實上，拜登此舉旨在重振美國的汽車製造業。為了兑現“買美國貨”，拜登將動用聯邦政府的所有槓桿，使美國成為電動汽車及其原材料和零部件製造業的全球領導者。在國內，他將推動工廠擴建和現有製造能力的再利用，並在汽車製造業、汽車供應鏈和汽車基礎設施領域創造100萬個新工作崗位。他將確保這些工人有高薪的工作，並有選擇加入工會。同時，拜登將利用聯邦採購的力量增加對美國製造、美國採購的清潔汽車的需求。這一採購承諾將有助於大幅加快美國生產清潔汽車和零部件的能力，同時加快這些車隊中300萬輛汽車的升級換代。拜登將通過美國清潔汽車提案向消費者提供回扣，讓他們將舊的、效率較低的汽車換成從美國採購的原材料和零部件製造的新型美國汽車。
有針對性地做好研究
針對上述行政令，中國製造商可以有針對性地做好研究。根據“買美國貨”行政令，《聯邦採購條例》(FAR)中的“成分測試”將被替換為以產品附加值來衡量。以往的“成分測試”是從成本角度考慮，最終產品必須在美國製造，並且所有零部件成本的50%以上也必須在美國製造。而產品附加值是從價值增值角度考慮，能更準確衡量美國製造含量。修正案出台前，建議中國製造商可以從查看產品供應鏈開始，評估是否有任何終端產品“接近”新的閾值，並作出相應調整，以確保合規性。也可考慮是否對產品製造工藝進行改進，以便更多引入美國製造元素，從而滿足各種法律要求。轉銷商可以從審查供應商和產品清單開始，找出可能存在問題的產品。
此外，中國應加快GPA談判進程。一個國家或地區的政府採購市場規模巨大，一般佔GDP的15%-20%。當前GPA參加方出價涵蓋的市場規模高達1.7萬億美元。以GPA成員方美國為例，其2015年授予外國企業的政府採購合同金額達120億美元。GPA對於提升我國對外開放層次具有重要意義。我國於2007年啓動加入GPA談判，當前正處於出價談判和法律調整談判同步推進的局面。從前者看，我國已於2019年10月提交了第七份出價，未來可考慮將一些從事基礎設施建設的大型國有企業列入出價清單以及增加更多服務貿易出價。從後者來看，應推動國內政府採購法律同GPA規則的對接，完善《政府採購法》修訂，協調《政府採購法》同《招標投標法》的關係，設立獨立機構專門處理政府採購過程中出現的各種糾紛。
與此同時，中國新能源汽車產業應提高競爭力。拜登認為，特朗普時期失敗的貿易政策讓中國在未來汽車業的競爭中領先。與美國相比，中國在電動汽車生產方面的全球市場份額有望達到美國的四倍以上。從拜登發佈的“買美國貨”行政令到短期計劃“制定更加嚴格的燃油排放新標準，確保100%新銷售的輕型/中型車輛實現電動化”，再到中長期計劃“在2030年底之前部署超過50萬個新公共充電網點，同時恢復全額電動汽車税收抵免”，可以預見，中美在新能源汽車領域將展開激烈競爭。
中國已承諾到2022年放開汽車領域的一切外資限制，屆時美方將更容易在中國成立獨資新能源車企。這也倒逼國內新能源汽車企業一方面做好內功，加強技術研發，提升品牌形象；另一方面通過開展兼併重組、戰略合作，改善和優化企業機制和治理結構。
(作者系賽迪智庫研究員)