供應風險已成為各種關鍵礦產定義識別模型中共通的標準，這充分反映出西方主要經濟體制定關鍵礦產戰略的底層驅動力在於降低供應鏈脆弱性對多層面國家安全的不利影響
在科學技術研發領域，西方主要經濟體現在普遍將推進尖端提取、回收和再利用技術視為關鍵礦產戰略的重要組成
美西方強化供應鏈夥伴關係，搭建能源與關鍵礦產國際聯盟、礦產安全夥伴關係、可持續關鍵礦產聯盟等各種“小圈子”，具有排他性的區域化、集團化特徵。同時，美西方也在利用政治影響、輿論話語權等來破壞競爭對手的關鍵礦產供應鏈
文 | 王傑鋒
關鍵礦產決定着諸多戰略產業命脈，堪稱產業發展“維生素”。隨着大國博弈加劇，美西方愈發重視關鍵礦產安全，近年來加緊推出、調整關鍵礦產戰略，展開全球佈局以應對供應鏈風險。
操縱資源的四種手段
在長達數百年的殖民時代，西方主要國家曾對全球能源資源實行直接暴力掠奪政策，給亞非拉經濟社會發展造成了嚴重損害。上世紀民族解放運動興起並取得歷史性勝利之後，西方的直接掠奪雖然在形式上有所收斂，但實質上仍在廣大資源豐富的發展中國家以更隱蔽的方式持續進行。
概括起來，西方操縱與控制資源的手段主要有四種，即經濟脅迫、軍事幹預、產業控制和政治操弄。
經濟脅迫，是指通過操縱價格、貿易協定、國際援助和其他經濟政策等來控制資源國的礦產流通，如利用貿易協定降低礦產進口關税、通過操弄國際援助威脅資源國低價出口礦產、利用金融霸權操縱大宗商品價格等。
軍事幹預，是指通過入侵或支持有利於西方利益的軍事政變來非法搶奪資源的所有權或使用權，如19世紀時歐洲列強通過軍事幹預來控制非洲的橡膠、象牙和其他資源，冷戰結束後以美國為首的部分西方國家繞開聯合國安理會對西亞、北非國家進行入侵和控制，嘗試扶持傀儡政權等。
產業控制，是指通過控制大型礦產開採、貿易企業或平台，對關鍵礦產實施源頭和渠道雙壟斷，以實現產業鏈吞併。目前全球採礦業巨頭集中在歐洲、美國、澳大利亞、加拿大，如力拓、必和必拓和嘉能可等，這些公司與西方政府和金融機構有着密切的聯繫，常在幾乎沒有監管的環境下對資源國實施掠奪。
政治操弄，是指通過扶持親西方政治勢力對資源國施加政治影響，如冷戰期間美國在多個國家扶持了充滿爭議的領導人，甚至不惜拋棄所謂“民主”口號直接參與建立獨裁政權。
進入新世紀之後，隨着亞非拉和平力量的持續發展和權利意識的普遍覺醒，西方使用上述手段不得不有所忌憚，轉而採取更內化和收斂的方式制定資源政策，這一趨勢在關鍵礦產領域體現得較為明顯。
在南非立法首都開普敦，人們在非洲大型礦業投資會議的展台旁交談（2022年5月9日攝） 呂天然攝/本刊
由經濟利益轉向安全利益
第四次工業革命浪潮初起之際，西方主要經濟體普遍注意到關鍵礦產在經濟、科技、軍事等領域具有決定性價值，相關戰略、法規隨之相繼出台，並隨着形勢發展進行了動態調整。
考察美歐日澳等發達經濟體關鍵礦產戰略的提出和演變歷程可以看出，其首要考量已逐漸從最初的經濟利益轉變為安全利益。
當前，西方主要經濟體評估和篩選關鍵礦產的標準雖然不一，如美國側重於供應風險、市場動態、產量變化，歐盟和澳大利亞側重於供應風險和經濟重要性，日本則在供應風險和經濟重要性基礎上增加了可操控性指標等，但供應風險已成為各種關鍵礦產定義識別模型中共通的標準，這充分反映出上述經濟體制定關鍵礦產戰略的底層驅動力在於降低供應鏈脆弱性對多層面國家安全的不利影響。
這種安全性考量又與上述經濟體各自的戰略規劃、資源稟賦、產業結構等因素相結合，使其關鍵礦產戰略向着不同方向演進。
受其所謂大國競爭戰略影響，美國對列入關鍵礦產清單礦種的評估主要有三方面考量：一是遭到破壞的可能，涉及生產國的政治穩定性與安全性、基礎設施的充足性、貿易壁壘與税收法規等因素；二是貿易風險，包括進口依賴性、對外依存度等；三是經濟脆弱性，即在本國製造、國民經濟發展中的作用。
歷史上，美國在二戰和冷戰期間有過兩輪關鍵礦產政策制定高峯，分別以1939年的《戰略性和危機性原材料儲備法》、1974年的《關鍵進口礦產備忘錄》和1979年的《戰略性和危機性原材料儲備法》修正案的制定為標誌。隨着二戰和冷戰的結束，這些政策被束之高閣。
自2008年起，美國開始重翻“舊賬”並將其逐步升級到戰略層面，先後制定了《礦產、關鍵礦產和美國經濟》（2008年）、《關鍵礦產戰略》（2011年）、《能源和礦產資源科學戰略》（2012年）、《關鍵性礦產評估》（2016年）、內政部《35種關鍵礦產清單》（2018年）和內政部《50種關鍵礦產清單》（2022年）等相關政策文件。
與此相配合，自2017年起，特朗普政府連續簽署《評估和強化製造與國防工業基礎及供應鏈彈性》（2017年）、《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》（2017年）、《解決依賴國外礦產對國內供應鏈構成的威脅》（2020年）三個行政命令，對美國製造業、軍工業關鍵礦產供應鏈進行“脱鈎式保護”，並要求美國聯邦機構必須以整體協調的姿態採取行動貫徹這一主旨，折射出美國政府將關鍵礦產產業鏈供應鏈穩定性問題泛化成國際政治問題的意圖。
2021年6月，美國新一屆政府完成了針對稀土等關鍵礦產供應鏈“百日審查”的階段性報告，美國商務部等部門隨即採取了諸如啓動232調查、加徵關税、實施進口配額等行動來配合上述報告。
隨着相關進程的推進，美國政府又持續擴大了關鍵礦產的外延。
梳理美國政府2016年、2018年和2022年三份關鍵礦產清單的變化可以發現，2016年美國國家科學技術委員會提出的名錄是鉬、銠、釕、銥、汞、鎢、鍺、釩、硅、鉍、銻、鈷、稀土、雲母、菱鎂礦、獨居石等16個品類；2018年美國內政部接手關鍵礦產識別篩選工作後迅速將清單擴充到鋁、銻、砷、鈹、鉍、銫、銣、鉻、鈷、鎵、鍺、氦、銦、鋰、鎂、錳、鈮、錸、鈧、鍶、鉭、碲、鎢、鈾、釩、鋯、鉿、錫、鈦、鉑族、稀土、鉀鹽、重晶石、螢石、石墨等35個品類；2022年在剔除氦、鉀、錸、鍶和鈾等5種礦產後又大幅新增了鎳、鋅等20種礦產，並明確了鉑族金屬和稀土元素的具體範圍，使得關鍵礦產清單最終膨脹到50個品類。
美國近年來關鍵礦產戰略的演變，呈現出四個鮮明的特徵：一是從側重強化供應鏈演變為將供應鏈競爭嵌入全球政治經濟軍事整體博弈；二是評估方法從靜態、定性評估升級為相關全產業鏈動態評估，並持續往精細化方向發展；三是評估對象從資源本體演變為各種資源所涉及的經濟、科技、軍事等全領域；四是政策導向從供應鏈多元化演變為產業鏈供應鏈陣營化和意識形態化。
歐盟方面，歐盟委員會於2008年發佈具有里程碑和基礎性意義的《歐盟原材料倡議》，其中包含首次發佈的《歐盟關鍵原材料》清單，之後每3年更新一次，總體呈現出穩定擴列趨勢——從最初的14種拓展到了2020年的29種。2020年的最新清單包括了銻、鈹、鉍、鈷、鎵、鍺、鉿、銦、鎂、鈮、磷、鈧、鉭、硅、鎢、釩、鋰、鈦、鍶、稀土、鉑族、磷酸鹽、鋁土礦、硼酸鹽、重晶石、煤炭、螢石、石墨和天然橡膠，其中鋁土礦、鋰、鈦和鍶四種為首次列入清單。
這些礦產集中應用於歐洲的優勢戰略產業，如清潔能源、汽車、航空航天、可再生能源、數字和空間技術、國防和醫療保健等。
戰略和法規方面，歐盟委員會於2011年首次發佈《原材料戰略》報告，並於2013年啓動原材料創新型夥伴關係計劃，2022年9月又宣佈爭取於2023年3月歐盟峯會召開前擬定《關鍵原材料法案》，為關鍵礦產戰略提供完整行政和法律框架。
總體上看，歐盟關鍵礦產戰略着眼於資源本身，並未泛化成全球政治、安全議題，主要目的是採取切實手段拓展多元化來源、塑造彈性供應鏈、通過經濟和科技手段增加地區內生產、提高資源利用效率和循環性等，以此確保歐洲經濟發展和能源轉型的可持續推進。
礦產資源消費大户日本啓動關鍵礦產識別的時間更早。從20世紀60年代開始，日本便對工業生產所需的重點礦產資源進行統計篩查，後於1974年確定儲備礦種包括銅、鎳、鉻、鎢等，1983年又進一步明確將鎳、鉻、鉬、錳、釩、鎢、鈷等7種金屬作為國家儲備礦種。
2009年，日本政府發佈新世紀首份《稀有金屬保障戰略》，按照不同礦種勘查開發狀況、技術研發進展、工業需求動向等標準，將鋰、鈷、鎳、銅、稀土、鉑族金屬、鎢、鎂、鈹、錸、鈦、鉻、鉬、錳、鈮、磷、鋅、錫、鉛、銻、鉭、銦、鎵、石墨、鍺、鋯、鍶、釩、氟、金和銀等31種礦產作為優先考慮的戰略礦產，2015年又在《日本資源戰略中金屬的關鍵性評估》報告中將鋁、鐵、鏑、鉻、鈷、銠、釹、鉭等22種金屬作為必須確保的戰略資源。
受限於自身資源匱乏，日本的戰略迴旋餘地十分有限，因此其關鍵礦產戰略着眼於“外穩內挖”，即與關鍵來源國保持穩定關係，建立廣泛的供應網絡平台和機制，鼓勵和引導國內財團參與全球採礦業產業鏈資本配置保障供應安全，設立科技創新基金和專項技術研究所推動新技術研發等。
目前，由於戰略利益、發展方向和自身條件各不相同，美歐日在關鍵礦產戰略上呈現出美國高舉高打、歐盟日本半搭便車半自行走路的局面，美歐日的戰略中既有合作因素，也有因目標品類和資源分佈高度重疊必然帶來的競爭因素。
在加拿大多倫多舉行的國際礦業大會上，與會者查看礦石樣品（2023年3月5日攝） 鄒崢攝/本刊
組織開展尖端提取、回收和再利用技術研發
在科學技術研發領域，西方主要經濟體現在普遍將推進尖端提取、回收和再利用技術視為關鍵礦產戰略的重要組成，並着力打造由政、產、研多部門多層級組成的合作機制，以期全面加速相關科技研究和應用。
為解決關鍵礦產供應風險問題，美國政府率先建立起關鍵礦產技術攻關體制，該體制包括國家實驗室、聯邦研究基金、政府機構間跨部門合作伙伴關係、公私合作伙伴關係等主要科研力量。
幾個具有代表性的例子包括：
2013年，美國能源部下屬的埃姆斯國家實驗室與多家企業、大學、國家實驗室聯合成立關鍵材料研究所，開始推行以資金和技術支持有關關鍵礦產開發、二次資源利用、供應鏈優化的研發路線。
2021年，美國聯邦研究基金向加州大學伯克利分校、麻省理工學院、伊利諾伊大學厄巴納香檳分校等全美多所大學的研究人員授予補助金，支持其定向研究關鍵礦物晶體結構、電、磁、化學、儲能等特性及其尖端應用。
2022年2月，美國政府公佈了一批礦業投資，其中稀土開採商芒廷山口材料公司將獲得國防部3500萬美元補貼，用於分離和處理加利福尼亞州的重稀土礦，建立本土稀土磁鐵供應鏈。
2022年12月，美國能源部高級研究計劃署啓動能源負排放資源回收採礦創新計劃，宣佈為12個州的16個項目提供3900萬美元資金，以開發能增加能源轉型所需關鍵元素國內供應的新技術，重點是提升銅、鎳、鋰、鈷、稀土元素和其他關鍵元素的國內生產。
以上是從各科研主體的視角來觀察，如果從礦產品類的視角來看，美國統籌各個機構合力攻關的特徵就更加明顯了。
以關鍵礦產中極為重要的鋰為例，目前美國能源部化石能源辦公室、地熱技術辦公室等正與勞倫斯伯克利國家實驗室及伯克希爾·哈撒韋能源集團等多傢俬營企業合作，聚焦加州索爾頓湖地熱田等能源基地，研究從地熱系統地下滷水中提取鋰的工藝，其中能源部負責提供部分研究資金，伯克利實驗室提供材料科學、化學和高級分析等技術支持，私營企業則提供礦物勘探、開採和加工工藝。項目所在地加州州長加文·紐森宣稱索爾頓湖項目有望將加州變成“鋰的沙特阿拉伯”，並於2021年成立了鋰谷委員會為其提供協助。
除了傳統科研攻關舉措，美國政府還嘗試打破慣例提升產業鏈供應鏈的保障級別，如2022年6月拜登簽署命令授權美國能源部利用《國防生產法》加速五項關鍵能源、資源的國內生產，其中一項便是被列入關鍵礦產清單的鉑族金屬。
歐盟方面，除了在《歐盟原材料倡議》《地平線2020計劃》等戰略文件中制定總體科研方向，還通過原材料創新夥伴關係和《歐洲稀土礦牀可持續開發方案》、循環經濟行動計劃等地區間多國合作機制推動具體礦產的研究。
以《歐洲稀土礦牀可持續開發方案》為例，該方案於2013年1月1日啓動，由歐盟委員會根據2012年的“納米技術、材料和新生產技術合作”計劃提供資源，工作內容包括歐盟地區稀土資源勘探、採礦和選礦、稀土元素提煉、行業監管等，其目標是通過科技創新實現稀土的“可持續、經濟性、環境友好型供應”，以此保障汽車、電子、機械和化學品等歐盟優勢戰略產業。
目前，該項目已先後完成稀土資源的測繪、表徵和技術經濟性評價，建立了稀土資源綜合知識管理系統，為歐洲企業的選礦、開採、提取、精煉和合成提供技術支持。
於2015年啓動的歐洲循環經濟行動計劃，則旨在通過促進關鍵礦產的回收、替代和原材料領域的研究、創新來支持歐洲關鍵礦產整體戰略。
該計劃包含了54項立法和非立法行動及4項廢棄物立法提案，制定的詳細方案包括提升電子產品和高端設備中的鋰、鈷和稀土等關鍵礦產的回收和再利用目標，鼓勵開發和使用不含關鍵礦產或含量更少的替代材料和技術，推動相關產業轉型升級等。
2016～2020年間，歐盟委員會為該計劃劃撥了超過100億歐元的公共資金，並取得明顯效果。截至2019年，計劃的54項行動均已被採納或實施，歐盟也藉此奠定了全球循環經濟政策制定領域的領先地位。
此外，日本和澳大利亞等國也紛紛結合自身優勢建立了各具特色的科研投資支持體系。如日本於2014年成立了礦產資源研究與開發中心培養核心關鍵礦產領域的人力資源，2019年又創立了資源開發促進會議推動學術研究融入產業界開發過程等，澳大利亞則計劃在2022～2025年間投入5000萬澳元建立虛擬國家關鍵礦產研發中心等。
總體上看，西方主要經濟體發揮科技先進、科研協同管理體制成熟和資金相對雄厚等優勢對關鍵礦產技術進行投資或補貼短期內有利於挖掘關鍵礦產增產節流潛力，但長期來看並不能扭轉其自身在資源分佈和儲量等方面的劣勢。
比利時布呂熱萊特天堂動物園光伏停車場（2021年8月11日攝） 張鋮攝/本刊
強化供應鏈夥伴關係
面對日益激烈的競爭，西方主要經濟體正尋求通過打造所謂聯合行動、聯盟等機制來協調行動，以擴大在全球供應鏈上的話語權。
從2011年起，美國能源部、日本經濟產業省和歐盟委員會就約定每年舉辦關鍵礦產會議，以促進關鍵礦產研究和技術合作與交流，由此拉開了新世紀西方主要經濟體關鍵礦產合作的序幕。
2019年6月，美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭五國啓動關鍵礦產合作聯合行動計劃，宣佈將採取共享關鍵礦牀、供應鏈和加工技術信息，合作研發關鍵礦物提取、加工和回收技術，分享可持續和負責任採礦實踐案例，合作制定關鍵礦產相關政策和監管框架等措施，打造所謂“安全且有彈性”的關鍵礦產供應鏈。
2019年9月，美國聯合澳大利亞、巴西、剛果（金）、阿根廷、納米比亞、菲律賓、贊比亞等發起《能源資源治理倡議》，正式着手打造其寄予厚望的能源與關鍵礦產資源國供應鏈。
同月，歐盟委員會牽頭成立歐盟原材料聯盟，法國、德國、芬蘭和波蘭等國政府及各國產學研各界廣泛投身參與。歐盟委員會承諾投資35億歐元用於支持該聯盟相關技術開發，產業界則承諾跟投超過10億歐元。目前，該聯盟已有超過600家機構或行為主體簽約加入，包括礦業公司、設備製造商和技術開發商投資者、歐洲投資銀行等，啓動了包括電池循環經濟、歐洲原材料智能能力平台、數據共享和分析平台在內的多個創新項目，並與非洲、亞洲和南美洲等地區夥伴展開國際合作。
2021年6月，加拿大和歐盟宣佈建立關鍵礦產供應鏈戰略伙伴關係。
2022年6月加拿大勘探者和開發商協會會議期間，美國宣佈與加拿大、澳大利亞、法國、德國、英國、歐盟、日本、韓國等盟友建立“礦產安全夥伴關係”來協調內部關鍵礦產供應鏈的矛盾。
2022年12月聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會期間，美國、加拿大、澳大利亞、法國、德國、英國、日本又組建“可持續關鍵礦產聯盟”作為“礦產安全夥伴關係”的補充，主要目標是統一關鍵礦產的生產、採購和監管標準。
值得注意的是，美西方強化供應鏈夥伴關係，搭建能源與關鍵礦產國際聯盟、礦產安全夥伴關係、可持續關鍵礦產聯盟等各種“小圈子”，具有排他性的區域化、集團化特徵，與其相伴的是美西方一手推動的陣營化和意識形態競爭日益加劇。
同時，美西方也在利用政治影響、輿論話語權等來破壞競爭對手的關鍵礦產供應鏈。■