政府債券是地方政府重要舉債方式，為地方政府起到了穩投資、擴內需、補短板的重要作用，在經過2020年地方債的“提速增量”後，2021年新增地方債限額的下達，成為當下一大焦點。
不同於2019年國務院早在11月底就提前下達部分限額，時至2020年底，多地區都已積極開展對明年地方政府債券（下稱地方債）的發行準備工作，但新增地方債限額卻仍未下達。
多位專家對券商中國記者表示，疫情衝擊對財政資金安排的挑戰以及債券市場發生的震盪使得財政部門需要更多時間研判，而經濟內生增長動能的恢復和專項債資金閒置也讓新增地方債限額的下達不再緊迫。總體來看，2021年新增地方債限額或小幅下降。預計明年或將出現新增一般債限額上升、新增專項債限額下降的格局，今年放量發行的專項債或降至3萬億。
新增地方債限額仍未下達
此前，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定，授權國務院在2019年以後年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額（包括一般債務限額和專項債務限額）。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。
自2018年以來，國務院已經連續兩年提前下達了下一年的地方債限額。尤其是去年，為支持地方債“早發快用”，國務院早在2019年11月27日就提前下達了今年部分新增專項債務限額1萬億元。截至12月30日晚，財政部暫未發佈公告，較去年延後已成事實，或出現今年未提前下達地方債限額的情況。
財政部專家庫專家、360政企安全集團投資總監唐川對券商中國記者表示，今年整體的研究工作要遠大於往年，這是新增地方債限額下達相較去年延後的重要原因。今年的環境不同於往年的“平穩發展”態勢。首先，今年受疫情影響，許多地區經濟發展放緩，轄區內企業收入下降，整體財政收入出現了下滑，這就給地方體系內外的財政資金安排工作帶來了挑戰；其次，今年債券市場發生震盪，也揭示了金融市場系統性風險的存在，怎樣保證地方融資工作能夠順利進行且不會為地方財政帶來進一步的壓力與負面效應，也是需要客觀調研和全面研究的。
唐川認為，從我國地方融資工作安排的常規模式來看，明年新增地方債限額下達的時間不會太晚，如果今年末不下達，預計最晚也會在明年一季度結束前全面下達。
“我的判斷是今年可能不會提前下達了，可能會待到3月份全國人大的召開再下達，恢復正常的發行進度。”南開大學經濟學院財政學系教授郭玉清告訴記者，去年為儘快發揮債券作用，儘早形成實物工作量，地方債發行本着“早發行、早使用”的原則加快了債券發行進度。而今年年底的情況已經和去年有所不同，首先是目前的經濟內生增長動能在逐漸恢復，不再急切需要儘快發揮債券作用。其次，今年在專項債的發行使用過程中出現了資金閒置現象，地方政府在獲得額度後並未能較快匹配到低風險高收益的項目。
多地積極部署地方債申報發行工作
儘管新增地方債限額還未下達，為爭取新增地方政府債券限額拉動經濟增長，全國多地財政部門在近期積極開展了2021年地方債儲備項目申報工作，梳理篩選符合債券資金投向和使用要求的項目，做好明年新增地方債項目入庫工作。
據記者初步統計，目前已有四川、陝西、河南、山西、山東、廣東、浙江、內蒙古自治區等多個市、縣部署了2021年地方債申報、發行工作。
其中，寧波市財政局已經在12月24日公佈了《2021年1月寧波市政府債券發行安排表》，計劃於1月下旬發行112億元再融資債券。記者注意到，該發行計劃是中國債券信息網所公佈的第一份針對明年的地方債發行計劃，比2019年最早發佈的湖南省地方債發行計劃稍晚5天。
從多地財政局的擬申報新增政府專項債券來看，各地擬申報的新增專項債項目依然遵循國務院2020年確定的政策導向，繼續重點圍繞交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施這七大領域,以及國家重大戰略項目、城鎮老舊小區改造項目等。
對比往年的提前準備工作，今年地方財政部門加大了信息披露力度。如呼倫貝爾市財政局就在官網披露，全市2021年新增地方政府債券資金需求為179.76億元，共440個項目，現已全部納入內蒙古自治區財政廳項目庫。同時，針對有需求的項目超前啓動項目前期工作，為12月份自治區預下達的第一批2021年新增債券限額申報工作做好充足準備。
郭玉清對記者表示，地方政府進一步加大信息披露是與財政部今年以來多次發文提出加大地方債發行信披力度緊密相關的。加大信披力度是防範地方債特別是專項債債務風險的重要舉措，一方面提高了項目信息透明度，另一方面能控制債務融資的風險。
他也指出，目前地方債信息披露的程度還有待提高。對於地方債項目比較完整的信息披露應該是全面詳細地公開投資項目信息，包括項目收益與融資的平衡方案，包括債券對應的政府性基金或專項收入的情況，以及第三方專業機構出具的評估意見等。
明年發行規模或小幅下降，債務結構將轉變
今年經全國人大批准，財政部下達的2020年新增地方債限額為4.73萬億元。其中，一般債務限額9800億元，專項債務限額3.75萬億元。對此，多位專家表示明年新增地方債發行難以達到今年的規模，或小幅下降，且債務結構將有所轉變。
對於債務結構的轉變，全國政協常委、外事委員會主任，財政部原部長樓繼偉在今年政府債研討會上指出，未來要優化債務結構，提高一般債佔比，降低專項債佔比。“十四五”規劃建議中提到的諸多領域短板大部分與公益投資相關，大多不屬於專項債項目，部分投資可考慮通過一般債來滿足。
在唐川看來，財政部已通過各渠道表示專項債規模需要壓縮，以防控系統性風險，預計明年地方債的發行規模將會與今年持平或有小幅度的下降，且或將出現一般債新增限額上升、專項債新增限額下降的格局。
財信證券首席經濟學家伍超明告訴記者，隨着經濟內生動能的逐步恢復，2021年新增地方債限額大概率有所下降，在結構上新增一般債限額將提高，新增專項債限額將下降。一方面是明年地方財政保民生、保就業的壓力依然較大，預計一般債券的規模至少與今年持平。另一方面，鑑於今年優質項目不足導致大量債券資金閒置，加上基建穩增長必要性降低，2021年新增專項債限額大概率收縮至疫情前水平，即從2020的3.75萬億調降至3.5萬億左右。
郭玉清也對於調整債務結構表示贊同。他對記者説，明年緩解政府收支的壓力在加大，而拉動經濟增長的壓力在下降，這將反映在債務結構的改變。由於一般債計入公共財政預算，專項債計入政府性基金預算，把新增一般債額度提高，有助於緩解地方政府目前遇到的財政收支困境。預計明年新增專項債規模在3萬億左右，新增一般債規模會提升至1.5萬億。
責編:黃鑫 | 審核:李震 | 總監:萬軍偉
（來源： 券商中國）
【來源：大河財立方】
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