文/新浪財經意見領袖專欄作家 張瑜、高拓
事 項
1-11月財政收入同比-5.3%，前值-5.5%；1-11月財政支出同比0.7%，前值-0.6%；1-11月政府性基金收入同比6.7%，前值4.1%；1-11月政府性基金支出同比25.8%，前值24.7%。
主要觀點
一、收入增速為何轉負？
收入增速轉負的主因仍在於非税收入的高基數。若扣除去年同期特定國有金融機構和央企上繳利潤抬高基數等因素後，11月全國收入增長6%左右。
税收收入仍在改善，但包括增值税、企業所得税兩大主要税種在內增速多有回落，反映經濟復甦斜率有所放緩。分税種看，土地和地產相關税種整體仍高增，但除耕地佔用税外，同比增速均出現不同程度回落，外貿相關税種同比增速也普遍回落。居民收入持續增長背景下，個人所得税連續第三個月提升。
二、年底財政會“突擊花錢”嗎？
我們預計今年一般公共預算出現2014年以來首次短支，主要是今年支出“有保有壓”傾向明顯，大幅壓減城鄉社區支出是主動行為，對應年底“突擊花錢”的動機不強。假設其他支出項目整體完成預算目標，城鄉社區完成全年預算的80%，將導致全年一般公共預算支出短支5000億（拖累約2個百分點）。
對11月支出進行拉動拆分，風格由10月基建類支出拉動為主到本月較為平衡，並無明顯“突擊花錢”跡象：教育、衞生健康、社保就業分別貢獻3.4、3.3、1.7個百分點的正向拉動，城鄉社區、農林水、交通運輸三項合計的基建類支出拉動由上月的6.5個百分點回落至2.8個百分點。此外，落後序時進度較多的科學技術、節能環保支出本月均為負拉動，並無加速完成預算目標跡象。
三、政府性基金收支為何同比雙升？
11月政府性基金預算收入和百城成交土地總價出現背離，原因可能在於部分前期土地出讓金仍在繳納。往後看，雖有“三道紅線”施壓房企融資端，但11月土地供應量創下年內新高，年底土地成交或仍有韌性。
11月政府性基金預算支出高增，主要是前期發行的專項債形成支出，以及去年10月沒有新增專項債發行帶來的低基數。11月廣義財政支出同比增長22.1%，較上月增長7.6個百分點，主要得益於政府性基金預算支出的高增，12月廣義財政支出的力度將主要取決於一般公共預算的支出強度。
四、2021年財政政策展望
回顧今年積極的財政政策，主要體現在政府債券和減税降費規模兩方面。我們預計明年政府債券規模仍較大，財政政策整體退坡力度有限，主要是特別國債不再發行和減税降費規模下降。
政府債券方面，經濟仍需做好對沖下行準備，預計赤字率按3.3%~3.5%安排，對應國債和地方一般債規模與今年大致持平。為維持一定的投資強度，同時優先保障地方在建項目、防止“半拉子”工程，預計地方專項債規模不降（約3.7~4萬億）。隨着疫情防控進入常態化，預計特別國債明年不再發行。減税降費方面，預計明年新增減税降費規模由今年的超2.5萬億降至約5000億。財政政策整體退坡力度或將有限背景下，提示關注一般公共預算支出結構變化和專項債投向結構變化的影響。
風險提示：
年底支出強度超預期，土地出讓收入超預期，政府債發行超預期。
報告目錄
報告正文
一
收入增速為何轉負？
11月全國一般公共預算收入同比下降2.7%，較上月下降5.7個百分點，今年6月以來首次轉負。1-11月全國一般公共預算收入同比下降5.3%，已與預算增幅持平，降幅較1-10月收窄0.2個百分點。從收入節奏看，1-11月已完成全年預算收入目標94%，超去年同期1個百分點，全年預算目標料可順利完成。
收入增速轉負的主因仍在於非税收入的高基數。11月非税收入同比下降42.4%，較上月回升2.7個百分點，當月負向拉動財政收入11.6個百分點，拖累幅度為歷史最大，主要是去年特定國有金融機構上繳利潤較高，疊加今年減税降費超2.5萬億背景下，涉企收費壓降（1-11月全國行政事業性收費收入、教育費附加等專項收入分別下降3.9%、1.3%）。若扣除去年同期特定國有金融機構和央企上繳利潤抬高基數等因素後，11月全國收入增長6%左右。
税收收入仍在改善，但包括增值税、企業所得税兩大主要税種在內增速多有回落，反映經濟復甦斜率有所放緩。11月税收收入同比增長12.2%，增幅較上月擴大1個百分點，為連續第四個月提升，當月正向拉動財政收入8.9個百分點，年內僅次於10月。分税種看：增值税同比增長8.2%，較上月下降0.9個百分點，企業所得税同比增長0.7%，較上月下降15個百分點。土地和地產相關税種整體仍高增，但除耕地佔用税外，同比增速均出現不同程度回落。外貿相關税種同比增速也普遍回落，其中關税（-13.1%）、外貿企業出口退税（-37.3%）同比增速較上月下降較多。居民收入持續增長背景下，個人所得税同比增長26.7%，較上月增長3.1個百分點，為連續第三個月提升。
二
年底財政會“突擊花錢”嗎？
11月全國一般公共預算支出同比增長15.9%，較上月下降3.1個百分點。1-11月全國一般公共預算支出同比增長0.7%，累計增幅實現轉正。從支出節奏看，1-11月已完成全年預算支出目標83.9%，仍落後去年4個百分點。由於2015年以來一般公共預算支出從未短支，若假設今年預算支出增速目標（3.8%）仍可完成，則12月支出增速需達到23.4%，明顯高於近10年同期平均水平。
年底會不會“突擊花錢”？我們預計今年一般公共預算出現2014年以來首次短支，主要是今年支出“有保有壓”傾向明顯，大幅壓減城鄉社區支出是主動行為，對應年底“突擊花錢”的動機不強。今年各級政府重點保障以社保就業、衞生健康為代表的民生領域支出（1-11月分別增長9.8%、9.4%），大力壓降非急需、非剛性的一般公共服務和城鄉社區支出（1-11月分別下降3.2%、24%），導致1-11月城鄉社區僅完成預算的66%。假設其他支出項目整體完成預算目標，城鄉社區完成全年預算的80%，將導致全年一般公共預算支出短支5000億（拖累約2個百分點）。
對11月支出進行拉動拆分，風格由10月基建類支出拉動為主到本月較為平衡，並無明顯“突擊花錢”跡象：教育、衞生健康、社保就業分別貢獻3.4、3.3、1.7個百分點的正向拉動，而城鄉社區貢獻的正向拉動由上月的7.4個百分點回落至2.2個百分點，城鄉社區、農林水、交通運輸三項合計的基建類支出拉動由上月的6.5個百分點回落至2.8個百分點。此外，落後序時進度較多的科學技術、節能環保支出本月均為負拉動，並無加速完成預算目標跡象。
三
政府性基金收支為何同比雙升？
11月政府性基金收支同比雙升：11月全國政府性基金預算收入同比增長27.3%，較上月增長21.7個百分點。其中，國有土地使用權出讓收入同比增長32%，較上月增長20.1個百分點。1-11月全國政府性基金預算收入同比增長6.7%，增幅較1-10月擴大2.6個百分點。其中，國有土地使用權出讓收入同比增長12.9%，增幅較1-10月擴大2.8個百分點。11月全國政府性基金預算支出同比增長35.5%，較上月增長28個百分點。1-11月全國政府性基金預算支出同比增長25.8%，增幅較1-10月擴大1.1個百分點。
11月政府性基金預算收入和百城成交土地總價出現背離，原因可能在於部分前期土地出讓金仍在繳納。受上月土地供應量減少影響，11月百城土地成交總價同比下滑了11個百分點，今年3月以來首次為負，而土地出讓金和政府性基金收入出現高增，一種可能的解釋是：按規定，土地出讓金可以在簽訂土地使用權出讓合同後六十天內完成全部支付，9月、10月百城土地出讓總價均為雙位數增長（17%，12.3%），其中部分土地出讓金滯後到11月完成繳納。往後看，雖有“三道紅線”施壓房企融資端，但11月土地供應量創下年內新高，年底土地成交或仍有韌性。
11月政府性基金預算支出高增，主要是前期發行的專項債形成支出，以及去年10月沒有新增專項債發行帶來的低基數。11月廣義財政支出同比增長22.1%，較上月增長7.6個百分點，主要得益於政府性基金預算支出的高增，12月廣義財政支出的力度將主要取決於一般公共預算的支出強度。
四
2021年財政政策展望
回顧今年積極的財政政策，主要體現在政府債券和減税降費規模兩方面。政府債券方面，赤字率按3.6%以上安排，國債2.78萬億、地方一般債9800億，地方專項債3.75萬億，特別國債1萬億。其中，新增赤字1萬億和1萬億特別國債全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制。減税降費方面，預計全年為企業新增減負超過2.5萬億，1-10月全國新增減税降費22301.61億，其中新增減税7461.12億，新增降費14840.49億（其中企業社保費新增降費14335.45億）。
我們預計明年政府債券規模仍較大，財政政策整體退坡力度不大，主要是特別國債不再發行和減税降費規模下降。政府債券方面，經濟仍需做好對沖下行準備，預計赤字率按3.3%~3.5%安排，對應國債和地方一般債規模與今年大致持平。為維持一定的投資強度，同時優先保障地方在建項目、防止“半拉子”工程，預計地方專項債規模不降（約3.7~4萬億）。隨着疫情防控進入常態化，預計特別國債明年不再發行。減税降費方面，今年繼續執行去年出台下調增值税税率和企業養老保險費率政策帶來的新增減税降費約5000億，上半年已到期；多項企業社保降費措施預計全年新增降費約1.5萬億，年底也將到期；預計明年新增減税降費規模由今年的超2.5萬億降至約5000億。
財政政策整體退坡力度或將有限背景下，提示關注兩點支出結構變化的影響。一是一般公共預算支出的結構變化：今年一般公共預算支出結構大幅向以社保就業、衞生健康為代表的民生領域傾斜，作為非急需、非剛性支出的城鄉社區支出遭各級財政壓減、1-11月大幅負增（-24%）。由於基建中公共設施管理業權重近40%，具體內容與城鄉社區支出的重疊度較高，城鄉社區支出的壓減可能是今年公共設施管理業增速下行較多的原因。若明年城鄉社區支出壓減幅度有所緩和，則公共設施管理業投資可能反彈，帶動基建有所上行。
二是專項債投向結構的變化：從項目階段看，今年專項債以支持存量項目為主，估算用於新開工不到4成（6成以上用於在建項目），預計明年專項債投向在建項目為主的格局將延續，意味着基建增速視經濟情況靈活調整的能力更強。從項目投向看，今年明確標明投向的專項債中，投向基建領域的佔比近8成（76.3%），較去年（23%）提升明顯，預計明年專項債投向基建為主的格局明年將延續，但基建佔比可能會有所降低：今年土儲專項債全年無發行，但7月底棚改專項債恢復以來已發行3900億，約佔同期新增專項債30%，對專項債資金構成了明顯分流。明年投向符合條件在建項目的棚改專項債料可繼續發行，同時土儲專項債也可能恢復發行，或將導致全年專項債投向基建比例有所下降。
(本文作者介紹：中國人民大學國際貨幣研究所研究員)