地方政府層面的政務數據共享進展相對順利，難在縱橫貫通——縱向數據難“回家”，橫向數據難“串門”
不願不能不敢，擺在政務數據共享面前有三把“鎖”
文 |《瞭望》新聞週刊記者 徐歐露
“找不到找不到找不到。”
律師付曉雷想起歷時一年還蹤跡難尋的一位被執行人，邊感嘆邊搖頭。
在這起民間借貸糾紛中，法院判決被執行人還款，但找不到人。不久前，付曉雷通過朋友得知被執行人身在北京，可惜“小道消息”來得太晚，未及與法院溝通，對方又消失了。
在民事執行案件中，找不到被執行人的情況並不罕見。“如果法院能獲得有關部門提供的鐵路、民航等信息，就能很快獲取行蹤。但這些與執行相關的跨部門數據，很難共享到法院。”付曉雷告訴記者，大多數時候當事人只能大海撈針自己找。
其中的關鍵——政務數據共享，仍堵在路上。
無論是數字經濟、新基建還是智慧城市，作為生產要素的數據都是基礎。具有規模性、權威性、全局性等特點的政務數據在政府部門之間的共享，則是基礎中的基礎。隨着大數據戰略正式上升為國家戰略，中央多次提出加快政務數據開放共享。據不完全統計，已有廣東、浙江、貴州、重慶等20多個省區市明確了政務數據統籌管理機構。
但各類電子證照共享等看似並不困難的數據服務，在很多地方遠未實現。
當數據治理步入深水區，數據孤島的硬骨頭在哪裏？如何啃？
數據“串門”三堵牆
記者獲悉，地方政府層面的政務數據共享進展相對順利。難在縱橫貫通。
縱向數據難“回家”。國家層面數據平台的數據統計需省市縣層層上報，但數據上行容易下行難。
例如國務院某部門信息系統由相關辦公室統一建設，各省區市通過該平台上傳數據，但該系統並未給各省區市提供數據接口，各省區市或者定期到國務院相關部門手動拷貝，或者重建系統重複錄入，帶來重複建設、數據安全等問題。
橫向數據難“串門”。據瞭解，儘管國家數據共享交換平台2017年已上線，但平台只起通道作用，不具備數據統籌權，共享決定權仍在數據擁有方。而作為主要數據擁有方，地方政府、垂管系統的數據保護慣性依然存在。
以垂管系統為例。地方政府出台的數據資源管理相關規章制度，只能針對地方政府部門，對承擔徵信查詢、供電、通信、民航、鐵路、自然人信息等公共服務的單位，特別是中央在地方的直屬機構及企業沒有約束力，而這些部門往往掌握着需求量很大的數據。據瞭解，一些強勢部委均有相關內部管理規定，強化數據歸口管理，一定程度上阻礙了數據共享。
橫向數據難“串門”的主要表現有三：
其一，進來可以出去難。一些涉自然人的關鍵信息，是共享需求極大的政務數據，公積金辦理、不動產登記、入學等眾多基礎民生服務均需提供。但目前這些數據原則上不能出“專網”，“只准進不準出”。
其二，服務可以準確難。對於有迫切需求的基礎數據，一些部門可以提供信息服務，但反饋僅限於“是”或“否”。“核實一個人的姓名，得到的反饋是否。哪裏錯了？不知道。不知道這個名字是曾用名還是假名。”某部門負責數據匯聚的工作人員告訴記者。
即使“是”或“否”，服務也有限量。前述工作人員表示，其所在部門每天只有5000個申請額，實際需求卻在3萬～6萬。“政務辦事大廳羣眾排隊辦事，但可能下午三點查詢額度就用完了。後面的人只能下次再來。”該工作人員説。
其三，準確可以無償難。一些部門可以提供比“是”或“否”更準確的數據核驗，卻以各種方式額外收取費用，每次幾毛到幾元不等。前述工作人員坦言，“財政根本沒辦法安排這個錢。”
5月28日，市民在浙江省湖州市吳興區24小時自助服務大廳通過綜合自助機辦理相關業務 徐昱攝/本刊
不願不能不敢三把鎖
不願不能不敢，是擺在政務數據共享面前的三把鎖。
不願共享。信息資源專享的權屬觀念在一些部門仍普遍存在，造成信息資源部門化、部門信息資源利益化。
不能共享。目前，我國大數據標準體系建設尚未完善，各地各部門的數據處理技術各異，數據庫接口缺少互通。“國家已經出台部分大數據標準規範，但各地落地實際效果仍有待提高。”國家密碼行業標準化技術委員會委員、重慶大學大數據與軟件學院教授向宏説。
不敢共享。據瞭解，國家對政府信息資源的所有權、管理權和使用權及信息共享的責任主體等，一直沒有從制度層面予以明確，很多部門出於擔憂數據安全風險不敢共享數據。
事實上，不僅開“鎖”的鑰匙尚未完全打製出來，三把“鎖”的存在還有一系列規章制度“撐腰”。
向宏説，“推進數據共享的要求跟現存很多規章制度衝突。”
此外，為實現百姓少跑路，A部門主動向B部門提供辦理某項民生服務所需的電子證照，但B部門在既有規定下不敢受理，堅持收取紙質蓋章版。
多位受訪者向記者感嘆，為數據共享撐腰的制度設計，不夠硬。
一是我國數據領域立法進度滯後。例如賦予數據主體相應權力的法律法規尚未出台，對數據知情權、數據採集權、數據使用權、數據收益權、數據共享權等定義不清、邊界不清、責權不清。
二是各地大數據管理機構隸屬體系、定位不同，國家層面主管部門缺位。
各省區市已設立的大數據管理機構歸屬、職能設定不一，有的直接歸屬省級政府，有的歸屬省級政府辦公廳，有的歸屬省經信委、發改委、科技局。而國家層面尚未設立大數據主管部門，帶來九龍治水、協調不順等難題。
在此情況下，一些部門共享政務數據成了“情分”。某些強勢部門甚至“開倒車”。據瞭解，今年，某部委出台內部文件，要求收緊政務數據共享開放。該部委一位工作人員向記者證實了此事，“怕一旦有問題，沒法背責任。”
體制“鑰匙”如何開鎖
“數字時代，數據是國家最重要的戰略資源之一。數據帶有非常強的屬地性特徵，區域不同、領域不同、行業不同，數據屬性和利用價值也不同。這是其他自然資源無法比擬的。中國是數據生產大國，應當尤其注重對數據資源的開發利用。”向宏強調。
更好地開發利用，開鎖的關鍵“鑰匙”，還在於體制機制的完善。
從技術層面看，向宏建議加快完善我國大數據標準體系建設，推動已有大數據標準規範更好落地。
從體制建設層面看，多位受訪專家建議設立國家大數據管理部門，統籌推進數據採集匯聚、登記管理、共享開放、融合應用、流通交易、新型智慧城市建設、大數據產業發展等工作，並對地方大數據管理部門進行統一指導。
同時，加快建立國家、地方、部委一體化數據聯動調度機制。支持“三融五跨”的一體化數據應用公共服務體系。
從法制層面看，《中華人民共和國數據安全法(草案)》已於今年發佈。參與該草案審議的向宏強調，在明確數據安全保護義務的同時，應注重數據安全與數據開發利用的關係，避免數據安全成為數據壁壘的藉口。
此外，多位受訪專家呼籲研究起草數據法，為大數據確權，並從法律上規範大數據的共享、開放、融合、應用。可考慮開展政務數據資源授權開發利用的試點工作，建立容錯試錯機制，鼓勵地方開展地方立法、數據權屬、數據定價等探索，為國家提供參考經驗。□