今年，我國新增專項債規模達到3.75萬億元，實施績效管理意義重大。目前，各地已經圍繞地方政府債務績效管理做了很多有益探索，但在評價指標體系建設等方面依然面臨多項挑戰。接下來，需要進一步提高評價質量，在深度和精度上多下功夫，加強相關制度建設，進一步優化協作機制。
財政部最新統計數據顯示，截至11月30日，全國累計發行新增專項債券3.55萬億元，發行進度95%。當這些寶貴的財政資金投入到各地各項目中時，如何確保每一分錢都花在刀刃上，真正釋放補短板穩增長效應？對此，業內人士已凝聚共識——緊緊抓住績效管理這個“牛鼻子”。
各地加速探索步伐
“地方政府債務是財政資金的重要組成部分，理應納入預算績效管理範疇。今年我國新增專項債規模達到3.75萬億元，實施績效管理意義重大。”中國財政科學研究院研究員、中國財政學會績效管理研究專業委員會主任委員白景明告訴記者，分析地方政府債務績效可以從宏觀和微觀兩個維度切入：宏觀角度主要考量其逆週期調節作用、補短板穩增長效應等；微觀層面可以按照資金形成過程分為融資績效和資金使用績效。
2018年，中共中央、國務院出台《關於全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3年至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。此後，各地圍繞地方政府債務預算績效管理的探索步伐不斷提速。比如，陝西省於2018年出台政府債務管理績效評價暫行辦法，在全國率先啓動地方政府債務管理績效評價工作。今年，長沙市財政局將績效評價範圍擴展到專項債領域，評價範圍涵蓋2018年至2019年以來市本級政府專項債券項目，評價金額超80億元。
今年下半年，山東省財政廳組織對魯南高鐵(曲菏段)專項債券項目開展績效評價。這也是山東省首次對政府專項債券項目開展績效評價，涉及省級政府專項債券31.28億元。山東省還在近日出台政府專項債券項目績效管理暫行辦法，明確把評價結果作為分配各地政府債券額度的重要參考依據。
不少地方還創新機制，將專項債績效管理不斷向前端延伸。比如合肥市讓省評審庫專家及業務骨幹參與聯審，從專項債項目建設內容是否符合專項債支持領域、項目前期是否成熟、項目收益測算是否科學合理等方面對項目嚴格把關。
“從實踐層面看，政府債務績效管理是全面實施績效管理的應有之義。”廈門國家會計學院副院長鄭湧認為，政府債務績效管理要遵循講求績效、防範風險，權責對等、借還匹配，全程跟蹤、壓實責任，公開透明、加強監督的原則。
傾力破解多重挑戰
專項債週期長、環節多，對其進行精準科學的績效管理並不容易。“怎樣才能避免徒增工作量的形式主義？”“怎麼才能讓評價指標精準對應項目？”“對於多資金來源的‘拼盤’項目，如何評價財政資金作用？”記者和多位業內人士交流時，聽到了這樣一些疑問。
財政部監督評價局績效評價二處處長劉申鋒表示，從近年來審計和財會監督情況看，地方政府債務還存在重融資、輕償還，債務與項目期限錯配、資金閒置浪費等問題，提高資金配置效率和使用效益迫在眉睫。地方政府債務能不能發揮預期效果關係到我國財政長期預算平衡，以及能否為經濟社會發展持續提供税源。
“當前，一些地方開展的政府債務績效評價，有的主要是對債務管理工作的考核，有的是具體債務項目的績效評價，如何圍繞地方政府債務的‘借用管還’建立全生命週期的績效評價工作機制還有待深入探索研究。”劉申鋒認為，地方政府債務績效管理目前在面上已經鋪開了，但仍需要進一步提高評價質量，在深度和精度上多下功夫。
在中央財經大學教授温來成看來，專項債項目績效評價指標體系建設依然面臨多重挑戰。例如，如何平衡項目建設的跨年度性與財政績效評價的年度性；怎樣做好項目事前績效評價環節的選擇與指標設計；如何在設置績效目標時做好部門之間的配合等。
與此同時，不同專項債項目具有不同行業屬性，要對其進行科學準確的績效評價就需要有更專業的人才隊伍支持，而這方面目前依然是個短板。此外，對於惠民生補短板的專項債，公眾滿意度是一個重要衡量指標，這項指標具體怎麼設置，如何量大面廣、準確高效地獲取數值和意見，也是一個難點。
績效監管應更精準科學
難題需要通過實踐探索來破解。“應加強事前績效評價，從源頭上做好績效導向下的項目識別，同時應進一步完善覆蓋項目全週期的信息披露機制。”中國財政科學研究院研究員、中國財政學會績效管理研究專業委員會秘書長王澤彩認為，要利用專項債券項目績效管理信息平台推進項目信息精細化、透明化，大力提升平台的數據統計分析、績效信息可視化能力，為績效監管提供強有力技術支持。
“專項債績效評價應堅持‘一般’與‘特殊’相結合。在績效覆蓋所有專項債券項目前提下，歸納總結涵蓋內容全面、體現一般性的評價指標值，建成不同區域、不同項目、不同時間可比的績效目標和指標庫。”王澤彩表示。
業內人士也建議進一步加強相關制度建設，進一步優化協作機制。“應加快建立地方政府債務項目績效管理制度、工作流程、操作指引、共性績效指標框架，以及分行業分領域績效指標模板。”鄭湧建議，應促進項目、預算和績效管理一體化，推動實現地方政府債務項目績效管理全覆蓋，同時應加強與人大、監察、審計等機構的協調配合，加大信息公開力度，確保地方政府債務資金安全高效。
當前，有不少第三方機構已積極參與到專項債績效評價中，逐步積累了一些經驗做法。據正衡房地產資產評估有限公司總經理張黎介紹，面對專項債項目多主體的特點，他們專門設置了兩套指標，一套針對項目主管部門也就是地方政府，重點考量其對專項債的管理能力；對於項目實施單位，則聚焦在提高專項債使用績效和提高項目運行效率等方面。面對多資金來源的“拼盤”類專項債項目，他們也化繁為簡——衡量項目效果效益時以全投資情況為準。
讓專項債績效評價簡明好操作也是多方共識。多位專家認為，專項債項目審批涉及多部門，在委託其他部門開展績效評價尤其是事前績效評價時，指標應簡明扼要，抓住關鍵。
“在產出類的指標設置中，產出數量、質量指標應該充分體現行業特色。指標設置要能兼顧數據的可獲性和成本。”温來成認為，在設置績效類指標時，應注意經濟效益指標要體現項目還本付息能力，生態效益指標要和項目性質保持一致，社會效益指標要能反映項目建設側重點。(記者 董碧娟)