李超：財政預算 廣義赤字直達地方

　　文 |浙商證券首席經濟學家 李超 執業證書編號：S1230520030002

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　　內容摘要

　　>> 核心觀點

　　2020年財政預算報告公佈，一般公共預算收入與支出目標為-5.3％和3.8％，疫情及政策因素下，整體收入壓力仍不容小覷。中央調入及結轉結餘資金大幅提升，凸顯中央抗疫積極性，但也存在壓力；地方財政收入目標則稍顯樂觀。2020年轉移支付有亮點，凸顯“加強對地方財力的保障是今年預算安排的重點”的政策安排，一方面，中央對地方轉移支付規模再創新高，12.8％增速也是近年高點；另一方面廣義赤字視角下，中央對地方的資金轉移佔名義GDP比重達8.8％，顯著高於前期水平。此外，3.6％以上赤字率和37600億元的赤字規模，隱含了5.4％以下的名義GDP增速，預算報告對經濟不悲觀。政府性基金預算收入與支出目標為-3.6％和38％，差額較大，特別國債及專項債共計4.75萬億元，扣除結轉資金，對政府性基金支出的補充資金近4.5萬億元，可助力政府性基金支出實現38％的預算目標。

　　>>轉移支付有亮點，怎麼看“特殊”？

　　兩本預算協同發力，廣義赤字直達地方。

　　>>收入壓力仍不容小覷

　　整體不容小覷，中央仍有壓力，地方稍顯樂觀。

　　>>赤字率3.6％以上隱含了什麼信息？

　　預算報告不悲觀，名義GDP可達5.4％。

　　>>政府性基金預算支出38％遠超收入，如何實現？

　　特別國債和專項債是主力。

　　風險提示

　　一般公共預算收入不及預期，政策落地不及預期，經濟超預期下行，海外疫情加劇衝擊全球經濟。

　　目 / 錄

　　正 文

　　> 2020年財政預算收支表

　　> 轉移支付有亮點，怎麼看“特殊”？——兩本預算協同發力，廣義赤字直達地方

　　一般公共預算：中央一般公共預算收入82770億元，其中從中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算調入3580億元；地方一般公共預算本級收入97500億元，下降3.5％。加上中央對地方轉移支付收入83915億元、地方財政調入資金及使用結轉結餘21100億元，收入總量為202515億元。政府性基金預算：中央政府性基金預算收入3611.41億元，下降10.6％。加上上年結轉收入180.04億元和抗疫特別國債收入10000億元，收入總量為13791.45億元。中央政府性基金預算支出10788.95億元，其中，本級支出2781.32億元，下降10.7％；對地方轉移支付8007.63億元，主要是抗疫特別國債安排的支出增加。調入一般公共預算3002.5億元。

　　財政預算報告中，中央對地方轉移支付有亮點凸顯，其一是中央財政對地方的轉移支付增加了12.8％，規模為近年來最高；其二，財政預算報告揭開特殊轉移支付機制面紗，兩本預算協同發力，廣義赤字直達地方。

　　中央對地方轉移支付再創新高。2019年中央對地方轉移支付決算值為74415.1億元，2020年中央對地方轉移支付預算值為83915億元，同比新增12.8％，2020年轉移支付規模再創新高，同比也處於2013年以來較高水平。

　　特殊轉移支付機制：兩本預算協同發力，廣義赤字直達地方。5月22日政府工作報告表示“今年赤字率擬按3.6％以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債。這是特殊時期的特殊舉措。上述2萬億元全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制。”根據財政預算報告可以看到，一方面，2020年較2019年新增的1萬億赤字規模空間，帶動預算內中央對地方轉移支付達到83915億，環比較2019年新增近1萬億，帶動預算內轉移支付規模再創新高。另一方面，特別國債資金分配至兩本預算，共同發力。特別國債收入計入中央政府性基金預算收入總量，2020年中央政府性收入總量為13791.45億元，其中包含10000億特別國債資金；與中央政府性基金預算收入對應的支出中，僅有8007.63億元用於對地方轉移支付，同時中央政府性基金調入一般公共預算3002.5億元。這意味着10000億特別國債資金通過兩種渠道向地方政府進行了轉移支付，一方面是通過中央政府性基金預算對地方政府進行轉移支付，另有一部分資金被調入一般公共預算，以中央對地方轉移支付的方式被投放至地方政府。我們認為，本次疫情導致地方政府面臨較大減收增支壓力，根據財政部預計減收增支的規模在8000到9000億元，政府工作報告明確了“加強對地方財力的保障是今年預算安排的重點”，不僅提升了中央對地方轉移支付總量，還安排了特殊轉移支付機制。政府工作報告要求“資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用於保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減税降費、減租降息、擴大消費和投資等，強化公共財政屬性，決不允許截留挪用。”我們認為，中央財政專門設立的特殊轉移支付機制，有助於支持地方基層運轉，保障基本民生，落實“六保”任務。

　　此外，我們提示從廣義赤字角度更能理解政策深意，中央對地方轉移支付達到83915億，中央政府性基金對地方轉移支付8007.63億元，兩者合計達91922.63億元，以5.4％的名義GDP增速推算，則廣義赤字視角下，2020年中央對地方轉移支付佔GDP比重達到8.8％，再創新高，顯著高於前期各年。因此，廣義赤字視角下更能凸顯“加強對地方財力的保障是今年預算安排的重點”的政策基調。

　　> 收入壓力仍不容小覷——整體不容小覷，中央仍有壓力，地方稍顯樂觀

　　中央：中央一般公共預算收入82770億元，比2019年執行數下降7.3％。加上從中央預算穩定調節基金調入5300億元（包括決算整理期內預計新增補充的部分資金），從中央政府性基金預算、中央國有資本經營預算調入3580億元，收入總量為91650億元。地方：地方一般公共預算本級收入97500億元，下降3.5％。加上中央對地方轉移支付收入83915億元、地方財政調入資金及使用結轉結餘21100億元，收入總量為202515億元。

　　全國：全國一般公共預算收入180270億元，下降5.3％。加上調入資金及使用結轉結餘29980億元，收入總量為210250億元。

　　一般公共預算收入壓力仍不容小覷。截至4月財政數據顯示，2020年1-4月全國一般公共預算收入增速-14.5％，其中，4月一般公共預算收入16149億元，同比增速-15.0％，前值-26.1％。2020年1-4月累計全國税收收入53081億元，同比-16.7％；非税收入9052億元，同比增長1％。我們看到，相比全年-5.3％的一般公共預算收入目標，當前一般公共預算收入仍處於較低水平，未來8個月需要回升近10個百分點，財政收入壓力不容小覷。我們此前提示，當前有兩大因素影響一般公共預算收入增速，其一是疫情衝擊經濟導致被動減收，隨着復產復工有序推進、經濟活動復甦，預計被動減收的負向拖累將逐步下降，未來經濟快速回升也將帶動税收增加。其二是階段性減税降費政策，根據4月30日税務總局表態，2020年一季度全國累計實現減税降費7428億元，主要由以下兩部分組成：一是2020年新出台支持疫情防控和經濟社會發展的税費優惠政策新增減税降費3182億元；二是2019年更大規模減税降費政策在2020年繼續實施形成的減税降費4246億元。5月22日政府工作報告再次加大減税降費力度，今年繼續執行下調增值税税率和企業養老保險費率等制度，新增減税降費約5000億元，前期減免中小微企業養老失業工傷保險單位繳費、小規模納税人增值税等階段性減税降費政策的執行期限全部延長至今年年底，小微企業、個體工商户所得税一律延緩到2021年。我們認為，受減税降費政策進一步擴圍加碼的影響，政策刺激導致的主動減收對財政收入的影響不能輕視，-5.3％的預算增速目標存在一定挑戰。

　　預算視角：中央仍有壓力，地方稍顯樂觀。1-4月，中央一般公共預算收入同比下降17.7％；地方一般公共預算本級收入同比下降11.5％，分別低於預算目標10.4和8個百分點。我們認為，中央財政收入存在壓力；其一，當前中央公共預算收入增速距離目標仍有一定差距。其二，2020年中央調入結轉結餘資金8880億，較2019年大幅增加超5600億，一方面凸顯了財政積極性，但另一方面也體現了中央財政收入壓力較大。其三，2019年末中央預算穩定調節基金餘額5272.49億元，而預算中顯示出“2020年將從中央預算穩定調節基金調入5300億元”，中央預算穩定調節基金已“非常積極”，如果疫情、政策等因素導致中央財政收入不達目標，則中央預算穩定調節基金進一步發力空間有限。

　　此外，我們認為地方財政收入增速目標或也稍顯樂觀。當前地方一般公共預算本級收入增速較目標值也有一定距離，疫情和政策的潛在影響仍有擾動，地方政府的税收大幅回升可能性較低，逐步修復概率較高，同時非税收入的支撐作用相對有限，地方本級財政收入增速回升至-3.5％存在一定挑戰。減收增支壓力下，當地方本級收入不及目標時，只能依靠兩種途徑，其一是加大中央對地方轉移支付收入，考慮中央財政收入尚有壓力的情況，只能依靠加大一般公共預算中調入結轉結餘資金的規模；其二是考慮赤字約束，地方政府需要進一步壓減支出，正如劉昆部長在部長通道所言，政府要帶頭過“緊日子”了，進一步壓減一般性支出、保障剛性支出，這也需要地方政府審時度勢綜合考慮。綜合來看，我們認為預算視角顯示，中央財力積極投放，但仍有壓力，實現目標存在挑戰，地方財政收入目標稍顯樂觀，仍存壓力。

　　> 赤字率3.6％以上隱含了什麼信息？——預算報告不悲觀，名義GDP可達5.4％

　　全國一般公共預算收入180270億元，下降5.3％。加上調入資金及使用結轉結餘29980億元，收入總量為210250億元。全國一般公共預算支出247850億元，增長3.8％。赤字37600億元，比2019年增加10000億元。同時，2020年赤字率安排為3.6％以上。

　　3.6％赤字率和37600億預算赤字隱含了什麼信息？政府工作報告表示2020年赤字率安排為3.6％以上，財政預算明確2020年預算赤字規模為37600億元，對應的全國一般公共預算收入及支出增速為-5.3％和3.8％，由於赤字率等於赤字規模與名義GDP之比，根據預算赤字率目標和預算赤字規模，可以計算出財政預算的隱含名義GDP增速。根據我們測算，在37600億赤字規模下，3.6％以上的赤字率對應着5.4％以下的名義GDP增速，預計2020年全年平減指數大概率在1.5％-2％之間，則全年實際GDP增速可能為3.5％-4％，財政預算報告凸現對未來經濟增長不悲觀。我們認為，一季度，我國名義GDP增速-5.3％，實際GDP增速-6.8％，預計全年經濟增長達到3.5％-4％仍存壓力，需要逆週期政策進一步發力。

　　> 政府性基金預算支出38％遠超收入，如何實現？——特別國債和專項債是主力

　　全國政府性基金預算收入81446.05億元，下降3.6％。加上上年結轉收入180.04億元、抗疫特別國債收入10000億元和地方政府專項債務收入37500億元，全國政府性基金收入總量為129126.09億元。全國政府性基金預算支出126123.59億元，增長38％。調入一般公共預算3002.5億元。

　　2020年政府性基金預算收入-3.6％，支出38％，歷史上全國政府性基金支出達到30％以上時，通常賣地收入會帶動政府性基金收入比支出增速更高。但2018年開始出現背離，主因是專項債發行規模增加，成為政府性基金支出資金來源之一。

　　歷史上，土地收入支撐政府性基金高支出，走勢背離源於專項債發行增多。由於政府性基金預算不列赤字，收支平衡，因此，在2018年以前，政府性基金收入和支出走勢基本一致，而收入端的地方國有土地使用權收入是政府性基金收入的主要來源，因此土地收入大幅上行往往也會帶動政府性基金支出顯著走高，增速上，通常賣地收入會帶動政府性基金收入比支出增速更高。例如2013年期間，政府性基金支出增速全年保持在27.6％-37.9％區間，而同期的地方政府賣地收入增速最低為44.6％。而2018年，政府性基金支出與收入增速開始背離，主因是專項債發行增多，成為了政府性基金支出的重要補充資金，2018年和2019年新增專項債規模分別為13500億和21500億元，年初專項債加速發行期間，帶動了同期政府性基金支出的快速上行，與收入增速明顯背離，其中2019年專項債提額並加速發行效果顯著，帶動全國政府性基金支出同比在2019年2月達到110％。

　　2020年政府性基金收支不匹配，源於專項債 特別國債共同發力。2020年政府債券對政府性基金支出的資金支持進一步提升，抗疫特別國債發行10000億元計入中央政府性基金收入，雖然有部分資金被調入一般公共預算，但整體還是補充了政府性基金收入，同時新增地方政府專項債收入37500億元計入地方政府性基金收入，兩者共計貢獻了45000億以上資金體量。有了特別國債和專項債資金的補充，在政府性基金預算收入增速僅為-3.6％的情況下，也能支持政府性基金支出完成38％的目標增速。當前數據已有反映，截至2020年4月，賣地收入與政府性基金支出增速顯著背離，1-4月累計，全國政府性基金預算支出25766億元（含用地方政府專項債券收入安排的支出），同比增長14.9％。其中，國有土地使用權出讓收入相關支出16869億元，同比-15.7％，兩者增速相差超過30個百分點。

　　風險提示

　　一般公共預算收入不及預期，政策落地不及預期，經濟超預期下行，海外疫情加劇衝擊全球經濟。