龐麗娟：對學前教育立法的幾點思考
龐麗娟：全國人大常委、民進中央副主席、北京師範大學教育學部教授
近年來，我國學前教育取得了明顯發展，但仍然是教育體系中最薄弱的短板，發展不充分不平衡因而“入園難”“入園貴”問題在城鄉仍然突出。據統計，2017年我國學前三年毛入園率達79.6%，發展的同時意味著仍有超過1/5的兒童不能接受學前教育。特別是在廣大的中西部地區、老少邊窮地區，發展的不充分不平衡問題仍明視訊記憶體在。
據調研，在一些中西部、農村地區，學前三年毛入園率在50%以下，有的貧困縣僅30%~40%；還有一些鄉鎮尚未能實現擁有一所中心幼兒園。另外，一些幼兒園因缺乏經費運轉困難；一些已建園因缺乏師資開不了門；或者一些園因缺乏專業合格的教師，小學化現象較為普遍，或教育質量不高。
存在上述問題的直接原因是對學前教育性質、定位缺乏真正認識，一些政府部門對發展學前教育的主導責任不明確、或者落實不到位；深層次原因是，學前教育管理體制、投入體制、辦園體制、教師政策制度等短板依然突出，適應於我國新形勢下新要求的體制機制尚未有效建立。而最上位、根本的原因則在於，我國尚未有國家層面、專門的《學前教育法》，沒有對上述學前教育改革發展中的深層次、關鍵性問題，做出明確的法律規定。
因此，亟須加快學前教育立法，推進立法程序，適應新形勢發展需要，著力補上學前教育這塊“短板”，保障事業健康、可持續發展。基於深入調研與思考，對我國學前教育立法宗旨、理念與重點，提出如下建議：
立法宗旨
我國學前教育立法宗旨的確定，應從學前教育的屬性定位出發，不僅立足當前，且要著眼未來；還應充分考慮滿足人民群眾對普及普惠且有質量教育的需求，更要積極適應國家當前與未來經濟社會健康和諧發展的需要。因此，建議我國學前教育立法需堅持“五立足”，即立足更好貫徹落實十九大“幼有所育”“不斷取得新進展”的重大決策部署，立足有效促進億萬兒童身心全面健康成長、未來國民素質整體提升，立足有效滿足廣大人民群眾日益迫切的美好期待，立足有力保障國家經濟社會和諧穩定發展需求，立足保障與促進學前教育事業健康、可持續發展，真正構建起“廣覆蓋、保基本、有質量”的學前教育基本公共服務體系。
立法理念
公益與普惠。明確學前教育的根本屬性是公益性，牢牢堅持公益、普惠的立法方向與基本原則，將學前教育事業納入基本公共教育服務體系和重要的社會公益事業。
政府主導。充分發揮中央和地方各級政府在發展學前教育事業中的主導作用。需要強調的是，政府主導不等於主辦，更不等於投入或“全包”，明確政府責任包括制定發展規劃、完善管理體制、投入體制、辦園體制和教師政策，公平資源配置等。
改革與創新。牢固樹立新發展理念，堅持問題導向與目標導向，改革與健全學前教育管理體制、投入體制、辦園體制與教師政策制度等，破解制約事業發展的體制機制障礙，著力構建與新時代新形勢相適應的管用有效、積極有活力的體制機制與政策制度。
公平與均衡。堅持保基本、補短板、促公平、提質量的原則，重點向中西部、老少邊窮和農村地區傾斜，並優先保障城鄉困難家庭兒童、孤殘兒童、留守和流動兒童等弱勢群體接受學前教育。
立法重點
明確規定學前教育的性質、定位
明確學前教育的根本屬性是教育性與公益性，其是我國國民教育體系和社會公益事業的重要組成部分。學前教育不僅是基礎教育的重要組成部分、國家學制的第一階段，直接影響著億萬兒童的身心全面健康發展，關乎未來國民素質的整體提升；而且直接關涉滿足廣大百姓對“幼有所育”的美好向往，直接關涉家長安心從事生產科研、放心參加技能培訓，因而直接關涉國家經濟與社會健康和諧發展，是重要的社會公益事業。
明確規定政府在發展學前教育事業中的主導責任與相關部門的職責及分工協調機制
釐清並強化中央和地方各級政府在我國學前教育事業發展、基本公共學前教育服務提供中的主體責任。明確規定各級政府的主導責任是多方面的，主要應包括統籌領導，制定事業發展的規劃與目標，健全與完善管理、投入與辦園等體制機制與教師政策制度，構建普惠標準與教育質量標準，建立督導評估體系，最佳化和公平資源配置，等等。同時，應明確規定，教育、財政、發改、編制、人社、國土、住建、衛生等部門的職責，並建立教育部門主管、各有關部門分工負責與協調合作的工作機制。
明確規定學前教育管理體制與機構
明確建立“省市統籌以縣為主”的學前教育管理體制，規定中央、省、地市和縣等在發展學前教育事業中應承擔的主要職責。明確中央政府要對全國學前教育事業發展進行頂層設計與謀劃，包括明確事業發展目標和方向，制定事業發展規劃，構建政策制度體系，健全體制機制等。明確加強省市級政府對本行政區域內學前教育事業發展的統籌、領導責任，既要貫徹落實國家事業發展方針、政策，同時要制定本區域內學前教育事業發展規劃，促進體制機制改革，健全相關政策制度，加強教師隊伍建設等。明確加強縣級政府對所轄區內學前教育事業發展的管理與指導的主體責任，制定與實施縣域內事業發展規劃、教師隊伍建設規劃、教師培訓、質量督導等。並應在法律中明確規定，中央、省、地市三級政府應設立專門的學前教育行政管理機構；縣級政府，有條件的地區，應設立專門機構，至少要有一名專職幹部，以保障健全事業發展的領導、組織和管理體系。
明確建立健全學前教育財政投入體制和執行保障機制
明確規定在中央和地方各級政府財政性教育預算中，應單項列支學前教育財政投入。建立各級政府對學前教育財政投入分擔機制，合理劃分各級政府的分擔比例。明確構建優先發展公益性和普惠性幼兒園的公共財政投入結構，建立面向公辦園、各類公辦性質園和普惠性民辦園的生均公用經費標準和生均財政撥款標準，並著重加大對各類普惠性幼兒園的投入力度。著力加大對教師隊伍建設的投入，制定分類別、分割槽域的學前教師財政投入保障與分擔機制，切實提高教師待遇，並加強對教師培養培訓的投入。明確建立城鄉不同的投入體制，分割槽域、分專案、分重點，著重加大中央政府對中西部、農村地區學前教育的轉移支付力度，並對革、民、邊、貧地區實行制度化的傾斜投入。建立政府、家庭學前教育成本分擔機制，並建立引導、支援與規範社會力量投入辦園的制度。
明確確立以公辦園、公辦性質園和普惠性民辦園為主體並多元共同發展的辦園體制
明確公益、普惠的辦園方向，著力構建以普惠性資源為主體的辦園體系，建立靈活、多元、開放、有活力的辦園體制。明確不“唯公”，而“唯普惠、規範與有質量”，創新、有效地擴大各類教育資源。大力發展公辦園，多途徑提高公辦園佔比，以能真正起到引領方向、平抑價格、保障質量的“壓艙石”作用；同時，應參照公辦園財政投入政策和教師政策，著力加大對各類公辦性質園的支援力度；並且，積極引導、支援與促進普惠性民辦園的發展。這樣，打破公民辦壁壘，充分調動各方面積極性，激發各方投入和辦園的活力，大力發展各類普惠性幼兒園，真正實現多渠道增加資源供給。明確城鄉實行不同的辦園體制，在農村和貧困地區，以政府投入的公辦園為主，每個鄉鎮應至少辦好一所中心園；在城市、縣城地區，在加大政府投入的同時，廣泛鼓勵和支援社會力量投入辦園，支援企事業單位、機關、高校、街道等辦園並將其納入公辦園管理，真正建立起以公辦園、公辦性質園和普惠性民辦園等為主的公共學前教育服務體系。
明確規定學前教師的身份地位，待遇、專業發展等基本權益與保障
明確學前教師的法律身份與地位，其同中小學教師一樣承擔著國家公共教育職能，因此是基礎教育教師的一部分，應明確其與中小學教師享有同等的政治、經濟和社會地位，並保障其基本工資、醫療養老失業保險等待遇與專業發展權利。透過生均財政撥款等方式，保障學前教師的工資、社保、績效工資等待遇；並透過專項補助、政府購買服務等，著力提高公辦園非在編教師、公辦性質園教師與普惠性民辦園教師的工資與待遇，逐步實現同工同酬。明確建立與完善學前教師資質、准入、聘用與考核評估制度；建立單列的學前教師職稱序列；並明確教師培訓與專業發展的保障機制，將其納入各級政府的基礎教育教師培訓體系和財政經費保障機制中。
明確建立健全學前教育督導評估與問責制度
明確建立學前教育事業發展與質量的評估制度。各級政府應將發展學前教育納入政府職責與考核評估範疇，把對事業發展責任落實及規劃實施、經費投入、教師隊伍建設、質量與安全保障等情況，作為考核各級政府及相關的教育、財政、發改、人社、編制、國土、住建等部門及其領導工作的重要指標。同時，建立督導、公示、獎勵和問責制度，對發展學前教育成績突出的地方和領導，進行公示、宣傳、表彰和獎勵等；對政府主導責任落實不力、普惠性資源擴充套件不足、群眾反應強烈的地區和領導，實行公示與問責制度。
明確建立優先保障貧困地區和弱勢群體的學前教育扶助制度
建立對中西部、農村地區和革民邊貧地區的傾斜性支援制度，著力推進經濟欠發達地區學前教育的普及普惠與質量提升，努力推進我國城鄉和區域學前教育事業發展的公平與均衡。在資源配置、財政投入、教師隊伍建設等方面，對上述地區予以優先並大力度地支援與保障，著力構建起廣覆蓋、保基本、補短板和有質量的基本公共學前教育服務體系。並且，應建立面向弱勢群體的學前教育基本免費制度，重點保障城鄉家庭經濟困難兒童、孤殘兒童、流動兒童和留守兒童等各類弱勢兒童群體接受基本、普惠的學前教育。
背景資料介紹：
“學前教育是國家基礎教育，就像是樓房的地基一樣；學前教育看似只是一個孩子的教育，實際卻和孩子背後整個家庭的幸福度、獲得感密切相關。”全國人大代表、民進北京市委主委、北京師範大學教育學部教授龐麗娟應媒體之邀就她提交的學前立法議案接受採訪時介紹說，學前教育是國民教育體系的重要組成部分，四個學段之一，並且是基礎教育學段；同時它是一項重要的社會公益事業，不僅對於兒童全面健康發展，而且對於義務教育質量、國民素質整體提升、社會公平和脫貧攻堅等均具有重要的基礎性、全域性性作用，“應該用啃硬骨頭的精神，大力加強學前教育公共服務建設，努力在這一制約性的短板上取得突破。”龐麗娟建議儘快出臺《學前教育法》，對學前教育改革發展中的深層次難題、關鍵性體制機制問題作出明確規定。
現狀：全國仍有1/4兒童無法接受學前教育
據龐麗娟介紹，2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》的出臺以及國務院《關於當前發展學前教育的若干意見》的頒佈，推動我國學前教育取得了很大發展，但由於長期底子薄、歷史欠賬多，學前教育仍然是我國教育體系中的最薄弱環節。到2015年底，我國學前三年毛入園率達到75%，比中長期規劃前的2009年50.9%提高了近一半，但還有1/4的兒童無法接受學前教育，“特別是在中西部的集中連片特困地區，學前三年毛入園率普遍在50%以下，不少貧困縣甚至僅為30%至40%。”龐麗娟告訴記者，“我們近年在各地的持續實地調研發現，資源不足，特別是普惠性資源嚴重不足是當前學前教育事業發展突出的主要矛盾，同時不少地方幼兒園運轉困難，因為缺乏經費有園開不了，因為教師數量缺乏，並且專業素質不高，教育質量不高。”
龐麗娟表示，導致這些問題的原因主要在於尚未建立起適應發展需要、我國國情、特別是新形勢的學前教育管理體制、投入與執行保障機制、辦園體制，缺乏教師隊伍建設特別是教師身份地位與待遇保障政策。而更上位、根本的，在於我國沒有《學前教育法》，對上述這些學前教育改革發展中的深層次難題、關鍵性體制機制問題作出明確規定。
迫切：“國十條”是法規難有法律的效力
伴隨著全面二孩政策的全面推行，更為學前教育發展帶來了更大挑戰。“今年單獨‘二孩’的孩子該入園了，明年全面‘二孩’的孩子也將面臨入園，可以想見社會對於學前教育的需求會更加迫切。”龐麗娟表示，要想確保學前教育事業能夠健康、可持續發展，最根本的還是要儘快研究出臺我國學前教育的專門法，解決學前教育中存在的關鍵性、深層次問題。
龐麗娟說，目前在《教育法》所規定的四個獨立學段中，惟學前教育沒有立法，最高層次只有國務院規章。2010年的“國十條”，對學前改革發展起到了較大的推動作用；但是，“國十條”容量有限，且因為只是法規，難有法律的效力。
“目前涉及學前教育的法律法規大量散見於其他法律法規中，不利於真正、有效地發揮規範和保障作用；同時在這些已有的法律法規中，仍有大量、重要的缺失、疏漏，或不到位、不適應最新的發展形勢了”，龐麗娟指出，如缺乏對教師的社會保障、培訓職稱等明確規定；缺乏對不同性質幼兒園的財政投入和主要經費來源的清晰規定；更缺乏新形勢下為有效擴大資源、實現雙普的辦園體制，特別是不同性質園的管理體制、投入體制與教師政策等。“我們近年在各地的調研中，地方對學前教育立法的呼聲一直很高。適應國家新戰略、新形勢，制定高位、專門的《學前教育法》，顯然對政府依法有效地協調學前教育發展與社會各方面的法律關係、規範各方面主體行為等，有效保障事業快速、有效發展，是會更加有利的。”
建議：“以法律的形式明確學前教育的性質地位”
對此，龐麗娟建議抓緊研究出臺《學前教育法》，這不僅直接關涉“全面二孩”人口戰略、“脫貧攻堅”戰略等實施落地，而且也已具有良好基礎，可資借鑑的國內國際經驗都比較豐富。據她介紹，國內目前已有7個省區和十餘省會城市或較大市制定了學前教育條例；國際上，制定學前教育法是一國際性趨勢，美、英、法、德、日、韓、紐西蘭等國和我國臺灣地區等都有學前教育法，這些立法及其實施經驗均可為我國學前立法提供參考。
龐麗娟建議說，應以法律的形式，明確學前教育的性質、地位，“它是國家基礎教育、是國民教育體系的重要組成部分，並且是一項重要的社會公益事業，對促進國民素質整體提高、社會公平、脫貧攻堅等均具有基礎性、先導性作用。”
同時應明確規定各級政府與相關部門的主要責任，特別是各級政府對學前教育管理的主要職責；明確投入體制與執行保障機制、辦園體制，教師待遇保障政策，尤其是對不同性質園的分類而相適宜的管理體制、投入體制、教師政策等作出明確規定；另外，龐麗娟還建議，立法應對農村地區、革邊民貧地區的傾斜支援政策，對貧困地區和弱勢人群的基本免費保障制度等，作出明確規定。
龐麗娟表示，立法是一個非常複雜的過程，其中最難的就在於我們國家國情複雜、地區發展差距大。
“對於學前教育的發展以及質量標準，如果全國都劃定一條線的話，那城裡的家長就該不幹了。一些東部發達地區，投入也可能會降下來。但如果就著發達地區來確定標準，許多中西部、農村鄉鎮的幼兒園就會不達標。”龐麗娟表示，學前教育法要推動和保障學前教育的發展，建立的制度、標準就必須既要適合發展需求，又要符合國情。
對於入園貴的價格問題，龐麗娟認為一方面是緣於上世紀90年代中期以來幼兒園數量的驟降，導致目前資源少，特別是普惠的公辦園數量少;另一方面還在於沒有明確的入園成本與分擔機制。
“北京的一級一類園，在政府的補貼下，學費標準是750元/月，市示範園學費是900元/月。說句實話，這是低於成本的;但老靠補貼，這個餅就做不大。”為快速、有效地實現普及普惠，龐麗娟認為，應該從囯情、各地實際和發展需要出發，明確學前教育的“生均成本”。並應該建立政府、社會和家長的成本合理分擔機制。以“生均成本”為基礎，結合不同的地區的經濟發展和教育發展水平，確定三方的分擔。
因此，同時龐麗娟還特別提出了建立“國家學前教育基本免費保障制度”。她認為，對城市裡的低收入、貧因家庭子女與孤殘兒童等弱勢群體，農村地區、革命老區、少數民族地區、邊境地區和貧困地區的困難群體，應該享受這種基本免費的保障。
小區與幼兒園同步驗收保障就近入園
“幼兒園孩子和中小學生不一樣，中學生更可以自己去上學，幼兒園則需要家長接送。入園難還難，這不僅入園價格要合理、質量要達標，老百姓還需要‘就近入園’。”龐麗娟說，“就近入園”是一項迫切的民生需求，而目前沒有法律對“就近入園”進行明確。
“北京市目前做得相當不容易，新建小區必須配套幼兒園，並且要同步規劃、同步施工、同步交付使用。但是問題在於，他規劃了建不建，建好了要不交給你用，交給你不好用，由於目前是政策，而不是法律，教育部門和政府也難辦。”龐麗娟說。
據龐麗娟介紹，目前北京市有的區如朝陽區以區委的名義協調，要求必須對規劃施工的幼兒園實行“同步驗收”，並無償交給政府，由教育部門來招標舉辦。龐麗娟表示，這個在全國範圍的難題，在朝陽等區解決得很好，有力保障了小區百姓孩子就近入園。但從解決上就近入園問題，還亟待法律保障。
龐麗娟還表示，對於幼兒園的質量、環境等問題，學前教育法還可以起到保障老百姓權利的作用。
“曾經就有幼兒園、家長給我反映，說他們幼兒園的旁邊有停車場、卡拉OK廳等，這對孩子很不安全、身心不利。”還有的幼兒園旁邊，有餐館，冬天往門口一倒水結冰，孩子就容易摔倒。目前，對幼兒園周邊的環境等問題，由於缺乏法律規定的保障，也長期不能很好解決。
以法律形式保障幼兒教師身份待遇
“辦教育，不象搞工程，有了規劃，投了錢、蓋了房就成了。關鍵的一個問題是，還得有合格的幼兒園教師。”龐麗娟說，“你們提的這幾年出的對幼兒園孩子的傷害事件，沒有一起是受過正規教育訓練的幼兒園老師乾的。通常都是聘請的無資質的人員乾的。”龐麗娟說。
在龐麗娟看來，伴隨著上世紀90未幼兒園關停並轉、賣園風更嚴重的一個影響，就是把幼兒園教師隊伍拆散了。“我從2008年就開始呼籲，要阻斷‘賣園風’，阻斷‘關停並轉’風，其中一個很重要的原因就是，一旦學前教師隊伍打散了，再組織起來就難了，再培養成合格教師有個過程。”龐麗娟說。
龐麗娟表示，學前教育法要明確幼兒教師的身份，並且保障經濟、社保、職稱、培訓等待遇。“學前教育是基礎教育，老師的態度、教育對孩子的一生影響很大。我們百姓通常說‘三歲看大、七歲看老’，說的就是這個意思，可見幼兒園教師的重要性。”
同時，龐麗娟也表示，在培養幼兒園教師的同時，確立幼兒園教師的資質標準十分重要。不過，她表示，這仍然需要根據各地的實際情況，綜合考慮。“不能拿城裡的標準套到鄉鎮去，但基本的門檻還是應該有。”龐麗娟說。