建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，學前教育又是建設教育強國的基礎工程。當前學前教育的主要矛盾是人民日益增長的學前教育需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在國家治理現代化的背景下，學前教育的平衡充分發展要求給予學前兒童的權利以平等和充分的法治保障。《學前教育法草案（徵求意見稿）》（以下簡稱《草案》）體現了這種精神。
保障學前兒童權利是立法首要目的
《草案》第一條即表示：“為了保障適齡兒童接受學前教育的權利，促進學前教育事業普及普惠安全優質發展，規範學前教育實施，提高全民素質，根據憲法和教育法，制定本法。”這表明了立法的三個基本目的：保障權利，促進發展，規範秩序。從價值的角度來看，權利、發展、秩序也是學前教育法的三個價值。權利是學前兒童接受學前教育的權利，發展是國家學前教育事業的整體發展，秩序是學前教育活動的規範有序。三種價值密切聯絡，相輔相成。
這一規定也蘊含著價值次序。權利保障是首要目的，其次是發展，再其次是秩序。促進學前教育發展，規範學前教育秩序，都是為了保障適齡兒童接受學前教育的權利。
“提高全民素質”是這三個立法目的之上的根本目的。學前教育法透過平等和充分地保障一代代學前兒童的權利，最終提高全體國民的素質。
確立權利保障的主要原則
權利保障應當有原則可依。其原則應體現學前教育平衡發展、充分發展的要求，體現學前教育權利平等、充分保障的精神。對此，《草案》主要規定了兩個原則：平等原則（第五條）、兒童優先和兒童利益最大化原則（第十三條）。平等原則對應著平衡發展的要求，兒童優先和兒童利益最大化原則對應著充分發展的要求。《草案》把政策要求轉化為法言法語。
按照平等原則，凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童，不分本人及其父母或者其他監護人的民族、種族、性別、戶籍、職業、家庭財產狀況、身體狀況、受教育程度、宗教信仰等，依法享有平等接受學前教育的權利。這有助於縮小不同群體和階層之間、城市和農村之間、發達地區和不發達地區之間的學前教育差距。平等原則適用於調整不同兒童之間的社會關係。當然，平等並不等於制度待遇的任何方面都毫無差異。平等原則允許甚至鼓勵在制度上給予弱勢兒童以合理、適度的優惠性差別待遇。
兒童優先和兒童利益最大化也是《草案》明確提出的重要原則。兒童優先是指在制定涉及學前兒童的法律法規、政策規劃，配置公共資源等方面優先考慮兒童的利益和需求。這一原則可用來調整兒童與其他主體之間的社會關係，主要適用於資源有限和權利衝突的情形。兒童利益最大化可以解釋為，在既定的資源、權利、制度和政策安排之下，採取最有效的手段、最大程度提升學前兒童的利益。兒童利益是廣泛的，包括形成德、智、體、美、勞等方面素質的利益、機會和便利，涵蓋了兒童作為權利主體，在健全的人類環境中依據其身心特點獲得全面、綜合發展的機會。最大化可以從寬度和高度兩個維度來理解：一項有關學前兒童的舉措或行動應考慮如何最廣泛地促進兒童多方面的發展及如何最大程度地提升兒童相關方面的素質。
《草案》把兒童優先和兒童利益最大化結合起來，表述為一個法律原則，是一個制度創新。由於這一原則的高度指導性，如果規定在徵求意見稿的“總則”部分，可能是更適當的。另外，《草案》並沒有詳細界定原則的內涵。這可以留待法規、規章以及執法、司法和社會實踐去發展。它在實踐中也必定會發展出具有中國特色的元素和內涵。
保障學前兒童的系列權利
學前兒童在幼兒園等學前教育機構中，應受法律保障的權利是廣泛的。這些權利可劃分為三個層面：享有成年人所享有的某些權利，如生命健康權、隱私權等；享有作為未成年人所享有的權利，如生存權、發展權、受保護權、參與權等；享有作為學前兒童所享有的權利。對於這些權利，《草案》都有直接或間接涉及，但作為一項教育立法，重點規定了適齡兒童所享有的接受學前教育的權利。這些權利主要體現在“學前兒童”一章之中，基本構成了一個權利體系。
《草案》規定的主要是受教育權。這一權利又包括受教育過程中的人格尊嚴權、遊戲的權利、受到平等對待的權利。學前兒童有權接受符合其人格尊嚴的教育；有權進行正常的遊戲、娛樂活動；有權要求教育者平等對待自己和其他兒童。
此外，還有三項重要的權利。第一，免試入園的權利，即學前兒童進入幼兒園等學前教育機構接受學前教育，除必要的身體健康檢查外，有權不接受任何形式的考試或者測試。第二，享有普惠性學前教育的權利，即學前兒童有權享受政府提供的普惠性學前教育；經濟困難家庭和邊遠貧困地區的學前兒童的此種權利受到優先保障。第三，享有免費學前教育的權利，即符合特定條件的學前兒童有權享受免費的學前教育。
規定權利的實現機制
學前兒童是無民事行為能力人，他們權利的實現有賴於有關其他主體的制度安排。《草案》以保障學前兒童權利為核心，規定了政府、教育行政部門、幼兒園等學前教育機構、保育教育人員、學前兒童的父母或其他監護人的權利義務，以及違反法定職責或義務所應當承擔的責任。這一機制是一套龐大的、分工配合的系統，主要有三方面功能。
首先，透過規定相關主體的積極義務，為權利的實現提供有利的資源、機會和條件；其次，透過規定相關主體的消極義務，預防和避免侵害權利的行為發生；再其次，透過制裁違法行為，保護受到侵害的權利。這些規定直面“入園難”“入園貴”的現實問題，有助於切實保障學前兒童權利。
（作者單位：復旦大學、教育部政法司與復旦大學共建教育立法研究基地）
《中國教育報》2020年10月11日第2版
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來源:中國教育報