4月13日，美國參議院國土安全委員會主席約翰遜宣佈，將有調查小組對包括新冠病毒起源、美國政府的回應以及世界衛生組織的角色等進行調查。
4月14日，調查工作組組長託德和7名議員發函給譚德塞，要求配合調查。
根據國際法規定，美國是否有權調查世界衛生組織？這會產生哪些法律後果？近日，多名專家對此進行了研究。
訴訟不會對中國產生實質影響
這次調查意圖非常明顯，是針對世界衛生組織和中國而來。
從目前國內法和國際法看，國家享有主權豁免權利。如《聯合國國家及其財產管轄豁免公約》的主要規則是：國家行為及財產在他國享有訴訟管轄豁免、訴訟保全豁免和強制執行豁免權利，除非國家透過明示同意、主動參與訴訟等方式放棄豁免。
美國《外國主權豁免法》也規定，在美國法院，“國家”享有主權豁免，“國家”的語義內涵包括外國國家的地方政府和外國國家的機構和部門。
所以，當前美國部分民眾和密蘇里州檢察長在美國法院針對中國政府提出的賠償之訴，存在國家主權豁免等制度障礙，訴訟本身不會對中國政府產生實質性影響。
不過也要警惕的是，如果美國在國際法院提起正式起訴，中國政府就無法以主權豁免提出管轄權異議。
世衛組織不受個別國家干預
參考聯合國國際法委員會透過的《國際組織的責任條款草案》，國際組織可以作為承擔國際責任的主體。
然而，即使世衛組織確實存在不法行為或損害行為的情況，這一實體性問題也與美國是否有權調查世衛組織的程式性問題不能相提並論。
除非另有國際條約的明確規定，美國對其與世衛組織的關係進行審查，或暫停對世衛組織的撥款，均在其管轄權內。
儘管如此，但是美國自行進行的行政調查或國會聽證，無權要求世衛組織提供資訊，因為世衛組織只根據《世界衛生組織組織法》等國際法律檔案進行活動，依據該法有關規定及其賦予的裁量權，決定其分享給各會員國的資訊和資料，不受個別國家的干預。
美國的若干訴求，包括要求提交證據、作證和對國際組織官員問責，一般都應在《國際衛生條例》《世界衛生組織組織法》和有關的世衛組織法律檔案等框架下進行。
調查委員會的主要職責是對新冠疫情應對的有關情況進行調查並形成報告，包括最終調查報告、臨時報告和保密附錄。這些報告將被提交到指定的眾議院和參議院委員會。
由於調查報告本身不具有法律拘束力，這類調查後續產生的法律後果可能有三：
一是調查結果可能成為美國國會針對世衛組織和中國有關新冠病毒情況進行立法的調研依據，或直接成為對世衛組織和我國官員進行制裁措施的理由；
二是調查結果可能被運用到美國各州針對中國的損害賠償訴訟，其他國家的法院也可能會在本國訴訟程式中承認這類報告的證據價值；
三是美國或其他國家可能將這類證據提交國際爭端解決程式，包括試圖根據《世界衛生組織組織法》第75條向國際法院提起訴訟，或推動某些國際組織要求國際法院提出諮詢意見。不過，在國際訴訟或仲裁程式上，這類由一國政府制定的偏向性報告，一般僅具有很小的證據效力，這類嘗試的成功可能性也非常低。
總而言之，這類調查主要是為了之後的“法律戰”進行事實和證據準備，我們應予以重視，但也不應過度反應，避免誇大其影響力。
美國無權將世衛組織拉到國內調查
從美國議員的訴求看來，他們主要認為世衛組織在處理此次國際關注的突發公共衛生事件中未積極履行職責，有損美國作為成員國的利益。
然而，世衛組織處理國際關注的突發公共衛生事件的職責，並非來源於美國國內法，而是來源於《國際衛生條例》。
《國際衛生條例》是一部具有普遍約束力的國際衛生法，要求各締約國應當發展、加強和保持其快速有效應對國際關注的突發公共衛生事件的應急核心能力。
同時，美國在簽署《國際衛生條例》時作出的保留中明確提及：《國際衛生條例》不產生從司法角度可實施的私權。
以上可見，世衛組織在運作中並不具備司法強制力，更多的是透過組織和協調的方式，爭取促使締約國積極預防、抵禦和控制疾病的國際傳播。
即便美國認為世衛組織的工作不到位，未能充分履行《國際衛生條例》所規定的職責，也應當向世界衛生大會提出，交由大會依照《世界衛生組織組織法》進行決定。
基於《世界衛生組織組織法》規定的特惠權和豁免權，美國議員並無權將世衛組織拉到美國國內進行調查。
我們的當務之急，是更深入地學習和研究國際法規則，從中找出可以為我所用的武器。
作為世衛組織的成員國，中國同樣享有《世界衛生組織組織法》《國際衛生條例》所賦予的權利。中國可以重點組織學術和民間力量，研究如何按照世衛組織的規則，做好防禦準備，甚至主動提起法律行動。
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【主持/整理】尚黎陽 陳伊純
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【協同】廣東省法學會
【作者】 尚黎陽；陳伊純
【來源】 智庫研究南方號