今日話題：內部若不能法治化，清退再多臨時工也消滅不了粗暴執法 2016.5.30日

　　長久以來，“臨時工”都是個飽受詬病的詞彙，甚至是頂包、執法粗暴的代名詞。有的地方已經意識到這個問題了，比如吉林最新宣佈，從下個月開始實施規範行政執法資格的管理辦法，合同工、臨時工將被禁止申領和發放執法證件。經媒體報道後，不少人為此舉叫好，但也依然有很多人覺得這麼做效果不大，約束不了行政執法。

　　要點速讀1清退臨時工也消滅不了粗暴執法，行政執法“隱形規則”削弱了法律約束力。2清除“隱形規則”，行政機構內部管理需要法治化，完善行政組織法是關鍵。且不說臨時工難清退，即使真的解散了，正式工親自上陣，一樣可以不規範執法

　　依據《行政強制法》和《行政處罰法》的規定：行政機關不得委託其他組織或者個人實施行政處罰，“臨時工”原本就不具備執法的資格，有些部門將執法權“外包”已經違法了。

　　而杜絕臨時工上崗執法，早已不是什麼新鮮事，不少地方政府都已臺了類似的規範，甚至有的地方行政機關已經清退了大批臨時工。然而，臨時工卻經常跑出來掛名“打臉”。例如，海南早在2000年就出臺過清退臨時工，規範行政執法的政策，然而不久前場面駭人的強拆事件中，作祟的依然是編外的聯防隊員。

　　在有的地方，的確臨時工看上去已經退出了歷史舞臺，不過正式工就會親自上陣。例如，根據《河北日報》2014年的報道，“合同工、臨時工執法，長期以來飽受社會詬病。針對行政執法人員過多過濫問題，河北省對行政執法人員進行了全面清理，清理不合格和不在崗行政執法人員81720名。今後，河北省將對合同工、臨時工、工勤人員等一律取消行政執法資格，並收回其行政執法證件。”然而，兩個月前發生過河北城管打退伍老兵事件。官方確實沒有拿臨時工來“擋槍”，可是正式工打人難道不是打人嗎?

　　河北城管打退伍老兵事件影片截圖

　　病根在內部，行政執法“隱形規則”佔上風，便很難規範執法

　　法律學者呂尚敏對行政執法人員的行動邏輯做了詳盡分析，他總結，影響行政執法行為的因素遠不止法律一個，還包括上級意志、行政習慣與經驗、利益誘導、大眾傳媒等等，前兩個是最強大的因素。正是這些“隱形規則”的存在，削弱了法律的約束力。

　　唯上級“馬首是瞻”，一些基層行政執法人員為了完成上級任務，可能就會置法律規範於不顧。舉個例子，不少地方都愛參評衛生城市，參評的壓力就落到了城管頭上，為了追求城市環境的乾淨整潔，城管要把小攤小販都攆走，在執法過程中，小販稍有不配合，就會讓城管很難辦，頂著上級命令，城管難免會將“規範執法”撂一邊，先完成任務再說。城管執法普通人難遇到，交警執法很多人不陌生。去年8月，華商報有一則報道，曝光陝西安康交管部門給交警下達罰款任務，“交警隊每人每月要罰夠5500元，如果沒有完成，就要扣除300元績效工資和480元的加班費，拿到手只有900元。”隨後，當地交管部門回應稱，該罰款任務實為上級要求的量化考核。如果唯上級考核要求是從，交警為了完成指標，勢必會出現過度執法的情況，“公正執法”會受到影響。

　　而行政習慣與經驗是執法者長期的經驗總結，有好有壞，有些執法經驗忽視了法律規範，而光注重執法效率本身。2012年，陝西電視臺進行了“警察設伏抓嫖調查”的報道，記者發現，為了抓到更多嫖客，警察非但不依法查處賣淫場所，還與“小姐”串通一氣，釣魚執法。這類釣魚執法的行政執法經驗，雖然有“效率”，但完全無視法律嚴禁以“引誘、欺騙等非法手段收集證據”。

　　2012年，陝西電視臺“警察設伏抓嫖調查”報道清除“隱形規則”，行政機構內部管理需要法治化，與外部法律相匹配

　　上級命令和執法經驗，不難發現這兩個因素都與行政機構內部管理體制有關。法學教授陳伯禮指出，我國行政部門內外治理存在“雙重標準”，對外治理強調“依法行政”，但內部治理則忽視“法治”。還以“釣魚執法”的經驗為例，這種方式在一些執法部門內部不會有“違法”認定和處罰(除非被曝光)，但外部法律則認定這種執法方式違法。這說明，要真正實現“依法行政”，行政機構內部管理也要“法治化”。

　　行政組織法涉及到規範行政機構內部運作的方方面面，比如《地方人民政府組織法》就地方各級人民政府的機構、人員設定及職權等作了規定;《公務員法》對公務員的任用條件、義務與權利等作了規定。但是，諸多法律學者指出，我國的行政組織法並不完善，導致行政機構內部管理的很多領域都處於“真空”狀態。

　　行政機構內部管理需要法治化

　　以領導權的規範為例。在我國，領導權在行政機構內部管理中起著關鍵作用，往往是領導說的話下面的人不得不聽，在公務員行列裡，如果和領導“對著幹”，會對自己的職業發展影響巨大。行政組織法只會要求所有行政人員依照既定的成文規則行事，而非要求下級絕對地服從上級的指令。也就是說，下級在某種程度上可以制約甚至對抗領導權。

　　我國行政機構內部，相對於“一把手”來說的下級中，權力最大、分量最重的是“二把手”(副職)。學者呂尚敏指出，“二把手”的上級機關任命制，使得其對“一把手”的權力存在制衡的可能性，但實際上，正副領導之間的權力劃分並不明確，副職領導是否擁有單獨作出決定的權力，正職行政首長是否可以改變副職行政首長的決定等等，法律均未作出明確界定。而在美國，為了防止地方各級官僚行政獨裁，一些部門採取“副職制衡”的多權分立制，副職任免不被正職左右，正職所作出的決定必須有副職的簽名副署才能生效。可見，在我國行政組織法中對行政機構領導權的控制亟待完善。

　　行政機關內部管理如果缺少立法規範，會讓執法“隱形規則”大行其道，規範執法行為的法律就會變成“空中樓閣”。行政內部領域不該成為法外空間。