“出具‘無犯罪記錄證明’是當前公安機關，尤其是基層派出所社群警務工作的一項重要內容。但在司法實踐中，目前基層派出所對此尚未有統一的法律執行規範。例如，有的基層派出所將‘違法行為’認定為‘犯罪行為’，不開具‘無犯罪記錄證明’；有的則開具‘無違法犯罪記錄證明’；有的則錯將檢察機關作出的不起訴決定地記錄在‘無犯罪記錄證明’中等。”這是全國人大代表、中華全國律師協會副會長、廣東省律師協會會長、廣東勝倫律師事務所主任肖勝方在今年全國“兩會”上提交的建議中關注的問題。
3月4日，肖勝方在接受紅星新聞記者採訪時表示，自2021年12月31日起，《公安部關於印發的通知》（下稱《通知》）已開始施行，該通知的施行雖在一定程度上規範了相關工作，但卻仍不盡完善。他建議，應杜絕公安機關基層派出所將行政違法行為記錄在“無犯罪記錄證明”中。公安部應當針對實踐中存在的問題，有針對性地制定更為明確的執行規範，以避免不良社會影響。
▲肖勝方
各地開具“無犯罪記錄證明”，尚無明確執行規範
肖勝方表示，“無犯罪記錄證明”是依據公民或公民所在單位申請，一般由基層派出所經查詢後作出的，用於證明公民本人無犯罪前科的證明材料。申請人向基層派出所申請出具無犯罪記錄證明主要用於公民入黨、徵兵、入學、公務員政審以及某些特殊崗位入職等等。近年來，全國各地公安機關雖不斷規範無犯罪記錄證明的辦理工作，但實踐中因基層派出所在開具無犯罪記錄證明時沒有明確的執行規範，以致不開具、亂開具、錯開具該證明的現象時有發生。
肖勝方強調，行政違法行為是指公民、法人或者其他組織實施了違反國家行政法律規範，侵犯國家、社會公益或者他人合法權益，危害到國家或者社會秩序但尚不能評價為犯罪的行為。而犯罪行為，則必須符合我國《刑法》關於犯罪規定的行為才能認定為犯罪。二者對社會危害性完全不同，不得混淆二者的界限。
肖勝方發現，在司法實踐中，基層派出所有時會錯將“違法行為”當作“犯罪”看待。例如，有的基層派出所在為公民開具“無犯罪記錄證明”時，錯誤地將違法行為記錄列入、註明在“無犯罪記錄證明”中用以說明該公民有“不乾淨”的過往，有的則會因公民曾有違法記錄而不為其開具無犯罪記錄證明。這都容易導致公民無端斷送了其入職、入黨等寶貴機會。
肖勝方曾多次收到來自全國各地人民群眾與基層派出所不恰當開具“無犯罪記錄證明”相關的來信。他介紹說，其中，一位來自內蒙古自治區某市的群眾來信稱，其因在2017年與人發生口角後受到行政處罰，相關記錄隨即被上傳至全國違法犯罪資訊庫。2021年6月，其在向基層派出所申請無犯罪記錄證明時，發現該證明記錄了曾經的行政違法行為，以致其失去了來之不易的工作機會，生活因此受到嚴重困擾。此外，一位江蘇省的群眾給肖勝方來信稱，十幾年前因年少不懂事，受到行政拘留處罰。其在痛改前非後已本本分分做人，在向基層派出所申請“無犯罪記錄證明”用於求職時，派出所卻以該行政違法記錄為由拒絕了其申請，致使其生活陷入窘境。
相對不起訴決定，是否應列入犯罪記錄範疇？
肖勝方還發現，實踐中有公安機關把“相對不起訴決定”列入犯罪記錄範疇。
他介紹，相對不起訴，是指我國《刑事訴訟法》第一百七十七條第二款“對於犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”的規定，該條款規定了犯罪情節輕微的犯罪嫌疑人可以免於被起訴追究刑事責任。結合我國《刑事訴訟法》第十二條“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪”之規定可知，經檢察院作出相對不起訴的公民即便有犯罪情節，但從法律上講仍是無罪之身。
肖勝方表示，司法實踐中，部分地方的公安機關會錯誤地將人民檢察院作出的相對不起訴決定作為犯罪看待，甚至還制定相關規範，要求將“相對不起訴”記錄列入無犯罪記錄證明的範圍。例如，《寧夏公安機關出具有無違法犯罪記錄證明工作規定（試行）》《湖北省公安派出所出具違法犯罪記錄證明工作規範（試行）》《浙江省公安機關出具有無違法犯罪記錄證明工作規定（試行）》等，均要求將“人民檢察院作出相對不起訴決定”作為犯罪記錄，這顯然是不合法的。
肖勝方介紹，當前，公安機關為公民開具相關的記錄證明主要依據的是2012年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部印發《關於建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》（法發〔2012〕10號），但該意見只明確了公安機關有權處理與犯罪記錄相關的查詢申請，其中並不包括“違法行為”的查詢。2016年8月3日，公安部等十二部門《關於改進和規範公安派出所出具證明工作的意見》（公通字〔2016〕21號），進一步明確了公安派出所開具證明的九類情形，其中一類則為“無犯罪記錄證明”。這是部委規範性檔案中首次明確派出所開具的這項證明的名稱，也不包括出具“違法行為”的記錄。
代表建議：
規範開具證明工作，行政違法行為不應寫入“無犯罪記錄證明”中
肖勝方認為，在2021年12月31日起施行的《通知》中，也未明確公安機關查詢、出具帶有違法行為的記錄證明。由此可見，公安機關出具“無違法犯罪記錄證明”於法無據。鑑此，對於國家司法機關而言，法無授權即應禁止，公安機關不得隨意將“無犯罪記錄證明”擴大為“無違法犯罪記錄證明”，或者在“無犯罪記錄證明”中註明行政違法記錄。
肖勝方提出，為規範全國各地公安機關開具“無犯罪記錄證明”的工作，建議公安部還應當再細化《公安機關辦理犯罪記錄查詢工作規定》，建議細化如下：
一、在法無授權之下，不得隨意查詢公民的行政違法行為，更不得開具帶有行政違法記錄的“無犯罪記錄證明”或者“無違法犯罪記錄證明”；
二、不得將“人民檢察院作出不起訴決定”記錄列入或者註明在“無犯罪記錄證明”中。
紅星新聞記者 吳陽 北京報道
編輯 柴暢