鄭偉｜社會保障與現代化國家建設

社會保障在社會主義現代化國家建設中居於重要地位，是中國共產黨踐行初心使命的重要載體。社會保障自古就是理想社會的內在要素，而且在增進民生福祉、維護社會和諧和促進經濟發展等方面具有獨特作用，是推進現代化國家建設的重要支撐。

北京大學經濟學院教授鄭偉認為，新時期社會保障體系建設需要處理好五個關係：在覆蓋全民上，處理好不同社保專案覆蓋面大小的關係；在統籌城鄉上，處理好不同社保專案保障程度高低的關係；在公平統一上，處理好不同地區繳費負擔輕重的關係；在可持續上，處理好降低社保費率與基金可持續的關係；在多層次上，處理好基本保障與補充保障的關係。

中國共產黨的初心和使命是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，其實現路徑是建設社會主義現代化國家。社會保障作為“保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障”和“治國安邦的大問題”，在現代化國家建設中居於重要地位，是中國共產黨踐行初心和使命的重要載體。

現代化國家建設的內涵。黨的十九屆五中全會提出，全面建成小康社會、實現第一個百年奮鬥目標之後，我們要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程、向第二個百年奮鬥目標進軍，這標誌著我國進入了一個新發展階段。新發展階段是我國社會主義發展程序中的一個重要階段。新發展階段的核心使命是全面建設社會主義現代化國家，目標是到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

我們要建設的現代化國家，其基本內涵包括富強、民主、文明、和諧、美麗，與統籌推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設的“五位一體”總體佈局相互呼應。而且，我們要實現的現代化是中國式的現代化，它具有若干不同於其他國家現代化的特徵，是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化，是物質文明和精神文明相協調的現代化，是人與自然和諧共生的現代化，是走和平發展道路的現代化。

現代化國家建設的歷史沿革。現代化國家建設是中國人民數百年來的長久夢想。我們可以從中國近代史、新中國成立之後、改革開放以來等幾個階段來看我國現代化國家建設的歷史沿革。

從中國近代史的視角看，自鴉片戰爭以後，從洋務運動到辛亥革命，中國人民和無數仁人志士一直在尋找中國現代化的發展之路，進行了艱辛的探索。但是在半殖民地半封建社會的大背景下，在帝國主義侵略掠奪的大背景下，中國的現代化之路沒有也不可能取得成功。

中華人民共和國成立不久，我國就開始探索現代化國家建設的目標和路徑。1954年，在第一屆全國人民代表大會第一次會議上，我國首次提出包括現代化的工業、農業、交通運輸業和國防在內的四個現代化目標。1964年，在第三屆全國人民代表大會第一次會議上，我國提出“在不太長的歷史時期內，把我國建設成為一個具有現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的社會主義強國”，並提出國民經濟發展可以“兩步走”：第一步，建立一個獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系；第二步，全面實現農業、工業、國防和科學技術的現代化，使我國經濟走在世界的前列。1975年，在第四屆全國人民代表大會第一次會議上，我國重申了分兩步走、全面實現四個現代化的戰略安排。

改革開放之後，我們黨在每次全國代表大會上，都從不同角度和不同側重點，聚焦和強調社會主義現代化建設問題，不斷與時俱進，發展完善。黨的十二大強調全面開創社會主義現代化建設新局面；黨的十三大把建設社會主義現代化國家納入黨在社會主義初級階段基本路線；黨的十四大明確提出，要加快改革開放和現代化建設，並確立了社會主義市場經濟體制的改革目標；黨的十五大強調，改革開放這場新的偉大革命，為社會主義現代化建設創造了良好的體制條件；黨的十六大強調，進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段；黨的十七大強調，繼續全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化，完成時代賦予的崇高使命；黨的十八大強調，建設中國特色社會主義，總任務是實現社會主義現代化和中華民族偉大復興，並提出“兩個一百年”奮鬥目標；黨的十九大提出，在從十九大到二十大這“兩個一百年”奮鬥目標的歷史交匯期，我們既要全面建成小康社會、實現第一個百年奮鬥目標，又要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程，向第二個百年奮鬥目標進軍。可見，改革開放以來黨的歷次全國代表大會，都強調社會主義現代化建設，一以貫之地推進建設社會主義現代化國家的歷史程序。

社會保障與現代化國家之間存在密切的關係。社會保障自古就是理想社會的內在要素，而且是我國現階段推進現代化國家建設的重要支撐。

社會保障自古就是理想社會的內在要素。自古以來，社會保障就是中華民族嚮往的“人類理想社會”的重要內容和內在要素。中華民族擁有燦爛文明和輝煌文化，中國古代很早就產生了社會保障的思想。《禮記·禮運》有曰——“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養……”。這段話描繪了人類理想社會的美好圖景，可以視作中國古代社會保障思想的最早起源。

有研究指出，中國社會保障思想與實踐具有鮮明的本土性特徵。一方面，從春秋戰國時期諸子百家起，大同思想、民本思想、仁政思想、宗法思想、重農思想、均齊思想、互助思想等一脈相承，對中國社會保障的實踐影響深遠。另一方面，中國自古以來就有保障民生、免除禍亂的社會保障制度，有豐富的社會保障實踐，包括荒政、濟貧、居養、優撫，以及家族與鄰里照顧、民間慈善等。

可見，雖然現代社會保障制度看起來是“舶來品”，但實際上從歷史發展看，中國社會保障擁有源遠流長的思想和實踐基礎。

社會保障是推進現代化國家建設的重要支撐。我們要建設的現代化國家是一個富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化國家，社會保障在增進民生福祉、維護社會和諧和促進經濟發展等方面都具有獨特而重要的作用，是推進現代化國家建設的重要支撐。

1.社會保障是增進民生福祉的核心力量。“治國有常，而利民為本。”增進民生福祉是推進現代化國家建設的根本目的之一，社會保障是增進民生福祉的核心力量。這一點從黨的十九屆五中全會提出的現代化國家建設的若干階段性目標可以得到印證，因為這些發展目標都蘊含著重要的社會保障的內容。

從五年規劃看，“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程的第一個五年，在現代化國家建設中具有開局起步的重要意義。綜合考慮國內外發展趨勢和我國發展條件，黨中央提出了“十四五”時期經濟社會發展的主要目標，包括“民生福祉達到新水平”。“十四五”時期，在民生福祉方面，我們將實現更加充分更高質量就業，居民收入增長和經濟增長基本同步，分配結構明顯改善，基本公共服務均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全，衛生健康體系更加完善，脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉村振興戰略全面推進。在實現“民生福祉達到新水平”的發展目標的過程中，社會保障是題中之義，不可或缺。

從遠景目標看，2035年，我國將基本實現現代化，這一“基本現代化”的圖景包括“人民生活更加美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。進入新時代，我們走上了創造美好生活、逐步實現全體人民共同富裕的新徵程。2035年遠景目標預示，到那時人民生活將更加美好、更加幸福，有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活。而且，我們將在不斷髮展的基礎上把促進社會公平正義的事情做好，把不斷做大的“蛋糕”分好，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，促進人的全面發展，朝著實現全體人民共同富裕邁出堅實步伐。在實現2035年遠景目標的過程中，社會保障是一股核心力量，擔當重要的歷史使命。

2.社會保障是維護社會和諧的基礎力量。維護社會和諧是推進現代化國家建設的根本目的之一，社會保障是維護社會和諧的基礎力量。社會保障是民生安全網，與人民幸福安康息息相關，關係國家長治久安，在維護社會和諧、推進現代化國家建設方面，具有重要意義。

中華人民共和國成立70多年來，我國社會保障體系建設取得舉世矚目的成就，覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，民生福祉日益增進，民生保障日趨完善，走出了一條有中國特色的社會保障道路。黨的十八大以來，黨中央高度重視社會保障工作，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，作出一系列重大決策部署，推動社會保障事業取得歷史性成就，為維護社會和諧奠定了重要基礎。

“民為邦本，本固邦寧。”中華人民共和國成立70多年來的實踐表明，社會保障在經濟社會發展變遷中發揮了“社會穩定器”的重要作用。在全面建設社會主義現代化國家的新徵程中，社會保障也必將成為維護社會和諧的基礎力量。

3.社會保障是促進經濟發展的持久力量。促進經濟發展是推進現代化國家建設的根本目的之一，社會保障是促進經濟發展的持久力量。

社會保障與經濟發展之間存在十分密切的關係，具體表現在兩個方面：一方面，經濟發展是社會保障的基礎，好的經濟發展能夠支撐好的社會保障，如果沒有經濟發展，社會保障就成了無源之水、無本之木；另一方面，社會保障也是一種“經濟調節器”，健全社會保障可以更好地促進經濟發展，尤其是在經濟衰退的形勢下，社會保障不僅可以消除民眾恐懼、安定人心，而且可以改善社會消費預期，擴大內需，催生新的經濟增長點，為經濟發展、轉型升級提供持久強大的內生動力，具有一定的逆週期調節功能。在新冠肺炎疫情的衝擊下，政府提出“以保促穩”，實現良性迴圈，反映的也是這個“經濟調節器”的理念。

進入新發展階段，我國提出加快構建以國內大迴圈為主體、國內國際雙迴圈相互促進的新發展格局。在新發展格局中，國內大迴圈是主體。構建新發展格局，要堅持擴大內需這個戰略基點，使生產、分配、流通、消費更多依託國內市場，形成國民經濟良性迴圈。作為與稅收和轉移支付並列的再分配重要工具之一，社會保障可以有效疏通相關環節堵點，助力暢通國內大迴圈。

因此，我們既要透過發展經濟為健全社會保障奠定堅實物質基礎，又要透過健全社會保障為經濟發展創造更多有效需求，提供持久內生動力，實現二者良性迴圈。

中國共產黨自成立之日起就始終關注勞苦大眾，關注民生改善和社會保障。在中國共產黨百年奮鬥歷程中，社會保障的探索與實踐一直是一項重要內容，也構成了現代化國家建設的有機組成部分。

20世紀20年代至40年代。有研究發現，中國共產黨在成立之初，就明確提出了有關社會保障的政策主張。1922年，《中國共產黨第二次全國代表大會宣言》提出了設立工廠保險等改善工人待遇的主張。同年8月，黨領導的勞動組合書記部頒佈《勞動法案大綱》，闡述了勞動保險制度的建立程式和籌資原則。1925年5月，黨領導召開的第二次全國勞動大會透過《經濟鬥爭的決議案》，提出“應實行社會保險制度”。

20世紀30年代，革命政權在區域性區域建立，中國共產黨立即將原先的社會保障政策主張轉變為實踐措施。1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，組建了勞動人民委員部，內設社會保險局。同年12月，《中華蘇維埃共和國勞動法》頒佈（1933年修正並重新公佈），其中專門規定了社會保險的內容，形成了革命政權控制區域社會保障的框架雛形。

解放戰爭後期，東北解放區率先實行勞動保險制度，成為黨領導社會保障體系建設的第一次大規模實踐。1948年12月，根據黨中央指示，東北行政委員會頒佈實施《東北公營企業戰時暫行勞動保險條例》，為中華人民共和國成立後建立全國性社會保險制度積累了寶貴的經驗。

中華人民共和國成立初期三十年。中華人民共和國成立之初，民生凋敝、百業待興。在恢復經濟、穩定社會的同時，黨中央提出實行勞動保險制度，保障勞動群眾基本權利、增進社會福利的主張，逐步建立了與計劃經濟體制相適應、以城鎮職工單位保障為主要特徵的社會保障制度。

1951年2月26日，中央人民政府政務院頒佈《中華人民共和國勞動保險條例》，規定了工傷待遇、疾病和非因工傷殘待遇、死亡待遇、養老待遇、生育待遇等五類待遇。該《條例》是新中國第一部社會保障領域的法規，奠定了社會保障制度的框架基礎，具有重要的歷史意義。

20世紀50年代，與企業實行勞動保險制度相對應，國家機關和事業單位逐步建立了退休養老制度、公費醫療制度等公職人員保障制度，成為社會保障體系的重要組成。20世紀50年代中後期，我國建立了農村五保供養制度，部分農村地區自發舉辦了合作醫療，形成了農村社會保障的雛形。

20世紀60年代前半期，我國社會保障體系在擴大制度覆蓋範圍、細化工齡計算政策等方面進行了補充和完善。從20世紀60年代後半期開始，十年“文化大革命”對社會保障體系造成了巨大的衝擊。與此同時，農村合作醫療逆勢興起，取得了顯著的進展。

改革開放以來。在改革開放程序中，為適應從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌要求，我國穩步推進各項社會保障制度改革，社會保障在黨和國家事業發展全域性中的地位不斷強化，逐步發展成為一項重要的社會經濟制度。

從20世紀70年代末至20世紀末，我國逐步建立了企業職工養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險制度，搭建了社會保險制度的基本框架。在這一時期，具有標誌性的政策檔案包括《國務院關於安置老弱病殘幹部的暫行辦法》（1978年）、《國務院關於工人退休、退職的暫行辦法》（1978年）、《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》（1991年）、《企業職工生育保險試行辦法》（1994年）、《企業職工工傷保險試行辦法》（1996年）、《國務院關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（1997年）、《國務院關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》（1998年）、《失業保險條例》（1999年）等。

進入21世紀之後，我國社會保障制度建設的突出主題是“城鄉統籌”，社會保障覆蓋範圍逐步從城鎮職工擴大至農村居民和城鎮居民。在養老保險領域，企業職工養老保險制度在試點基礎上得到完善，建立了新型農村社會養老保險制度、城鎮居民社會養老保險制度。在醫療保險領域，建立了新型農村合作醫療制度、城鎮居民基本醫療保險制度、城鄉醫療救助制度，並完善了城鎮職工基本醫療保險制度。2010年，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議審議透過《中華人民共和國社會保險法》，社會保險終於擁有了自身領域的第一部“基本法”。

黨的十八大以來，黨中央把社會保障體系建設擺在更加突出的位置，對我國社會保障體系建設作出頂層設計，推動我國社會保障體系建設進入快車道。在養老保險領域，統一城鄉居民基本養老保險制度，實現機關事業單位和企業養老保險制度並軌，建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度。在醫療保險領域，整合城鄉居民基本醫療保險制度，全面實施城鄉居民大病保險，組建國家醫療保障局。此外，推進全民參保計劃，降低社會保險費率，劃轉部分國有資本充實社保基金。目前，我國以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、社會優撫等制度的社會保障體系基本建成，形成了世界上規模最大的社會保障體系，取得了令人矚目的卓越成績。

黨的十九屆五中全會透過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》對新時期社會保障體系建設提出了明確要求，總體要求是“健全多層次社會保障體系”，具體包括五個方面內容：一是覆蓋全民，二是統籌城鄉，三是公平統一，四是可持續，五是多層次。在這五個方面，社會保障均面臨較大挑戰，需要著力處理好五個重要關係。

（一）在覆蓋全民方面，處理好不同社保專案覆蓋面大小的關係。當前，不同社保專案之間覆蓋面大小差異很大，基本醫療保險覆蓋13.6億人，基本養老保險覆蓋約10億人，基本實現或接近全覆蓋，但工傷保險和失業保險還沒有做到“廣覆蓋”“全覆蓋”，僅處於“低覆蓋”的狀態。

據相關統計資料顯示，2020年末，參加工傷保險和失業保險的人數分別為26763萬人和21689萬人，分別占城鎮就業人員（46271萬人）的57.8%和46.9%，這意味著一半左右城鎮就業人員未被工傷保險和失業保險覆蓋。如果看農民工的資料，則覆蓋率更低。2020年末，參加工傷保險的農民工有8934萬人，佔農民工總量（28560萬人）的比例為31.3%，這個比例在2014年是26.2%，五年僅提高5.1個百分點；農民工參加失業保險的比例資料，2014年是10.5%（後來國家統計局沒有披露）。大量城鎮就業人員和農民工沒有參加工傷保險和失業保險，其中一個重要原因是就業形態出現新變化，新業態從業人員數量龐大且不斷增長。

“十四五”和未來更長時期，對於新業態從業人員的職業傷害風險，是直接納入現有的工傷保險予以解決，還是探索開展針對新業態從業人員的職業傷害保障試點，如何建立將更多農民工納入失業保險的有效機制，等等，這些都是“覆蓋全民”所面臨的巨大挑戰。

（二）在統籌城鄉方面，處理好不同社保專案保障程度高低的關係。當前，社會保險中的基本養老保險與基本醫療保險，分設城鎮職工保險與城鄉居民保險兩種制度。這兩種制度的待遇存在差異，尤其是在基本養老保險方面，兩種制度的待遇差距十分明顯。2020年，城鎮職工基本養老保險的人均養老金約為3350元／月，城鄉居民基本養老保險的人均養老金約為174元／月，前者是後者的19.3倍。目前看，這兩種制度尚無法“一統了之”，因為巨大的人均養老金待遇差是與巨大的人均籌資額差異相聯絡的，在養老金待遇差距的背後，籌資額也有接近20倍的差距。

在社會保障制度較為健全完善的國家或地區，較為常見的做法是一個基本社會保障制度覆蓋全民，雙軌制較為少見。未來如何處理好這兩種制度之間的關係，是一個較為棘手的問題，需要妥善研究解決。

（三）在公平統一方面，處理好不同地區繳費負擔輕重的關係。我國幅員遼闊，各地區情況差異顯著，各地區社保基金尤其是養老保險基金髮展不平衡問題突出。以基本養老保險為例，在降低社保費率之前，許多地區的單位繳費比例是20%，而廣東、浙江等地的單位繳費比例是14%或12%甚至更低。不同地區之間繳費負擔輕重不一的問題，需要透過中央調劑、全國統籌、財政補助等途徑予以解決。

社保基金的集中統籌調劑使用是發揮社會保險制度保障功能的核心，提高社會保險統籌層次是社會保險制度的內在要求，基金統籌層次越高，越有利於分散風險、增強基金保障能力。黨的十九大明確要求儘快實現養老保險全國統籌。作為養老保險全國統籌的第一步，2018年7月1日，國家建立實施了企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，2018年調劑比例為3%，2019年至2021年分別提高至3.5%、4%和4.5%，進一步均衡各省之間養老保險基金負擔。

在實現真正意義的全國統籌之前，由於各地區之間社保基金髮展不平衡，部分地區基金收支面臨較大壓力，國家需要繼續加大中央財政對基本養老保險基金的補助。對特殊困難省份，在省級政府主體責任充分落實到位的基礎上，中央可透過適當的方式給予扶助。此外，相關部門還將透過繼續推進劃轉部分國有資本充實社保基金、積極穩妥開展養老保險基金投資運營、健全激勵約束機制等措施，增強養老保險基金支撐能力。

（四）在可持續方面，處理好降低社保費率與基金可持續的關係。2019年4月，國務院辦公廳印發《降低社會保險費率綜合方案》（以下簡稱《方案》）。該《方案》明確，自2019年5月1日起，降低城鎮職工基本養老保險單位繳費比例，目前單位繳費比例高於16%的省份可降至16%。同時，繼續階段性降低失業保險和工傷保險費率。該《方案》同時提出，調整社保繳費基數政策。各省應以本省城鎮非私營單位就業人員平均工資和城鎮私營單位就業人員平均工資加權計算的全口徑城鎮單位就業人員平均工資，核定社保個人繳費基數上下限，合理降低部分參保人員和企業的社保繳費基數。個體工商戶和靈活就業人員參加企業職工基本養老保險，可在一定範圍內自願選擇適當的繳費基數。

降低社保費率，對於降低企業社保繳費負擔、應對經濟發展出現的一系列新形勢新情況，具有積極意義。同時，降低社保費率將對社保基金的可持續性帶來一定挑戰，我們需要前瞻研究、科學預判、綜合施策，確保社保基金的長期可持續發展。

（五）在多層次方面，處理好基本保障與補充保障的關係。如何處理好多層次社保體系不同層次之間的關係，是我國未來社會保障改革尤其是養老保障改革的一項重要課題。中國未來養老保障面臨的主要挑戰，一是第一層次基本養老保險“獨力難支”，目前大多數中國人的養老保障主要靠政府，這在未來可能難以維持一個合意的養老金替代率水平，將對養老保障帶來嚴重衝擊；二是基本養老保險、職業年金、個人養老保險三個層次養老金都存在一些較為突出的問題，大大增加了未來養老保障的不確定性。

第一層次基本養老保險的主要問題是基金缺口和替代率下降。以城鎮職工基本養老保險為例，在人口老齡化急劇深化的背景下，按照目前的制度框架，在中等情形假設下，即使基金缺口問題能夠解決，第一層次的養老金替代率也將從目前的大約40%～45%下降至本世紀後半期的25%～30%左右。第二層次職業養老金的主要問題是覆蓋面十分有限。經過十多年的發展，企業年金覆蓋面僅佔參加城鎮企業職工基本養老保險人群的7%左右，而且近幾年企業年金髮展呈現明顯放緩的態勢，無法有效發揮補充保險的應有作用。第三層次個人養老金的主要問題是政策的不確定性。當前，個人養老金佔比極其微弱，個人稅收遞延養老保險尚處於試點探索階段，試點結束之後的政策尚不明朗，究竟能夠發揮多大作用仍有待觀察。

根據國際經驗，一個合意的養老金替代率至少應當達到70%，如果第一層次養老金僅能提供25%～30%的替代率，那麼第二層次和第三層次養老金必須能夠提供至少40%～45%的替代率。在這樣的背景下，採取“政府+市場”的思路，在完善第一層次基本養老保險的同時，大力發展第二層次和第三層次養老金，構建多層次養老保險體系是中國養老保障改革的必由之路。

文章來源：《學術前沿》雜誌2021年10月下（微信有刪節）

作者：北京大學經濟學院教授 鄭偉

原文責編：張曉

新媒體責編：劉春霞

視覺：劉潔

（圖片來自網路）