“雞肋”的IPEF如何對抗“一帶一路”？

美國總統拜登5月23日在東京宣佈，啟動“印太經濟框架”(Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF)。該框架聚焦貿易、供應鏈、基礎設施、去碳化、稅收和反腐敗等主要支柱領域，旨在深化美國在印太地區的經濟合作，建立“互聯、清潔、公平、有韌性的經濟”。東盟十個成員國中，印度尼西亞、新加坡、泰國、越南、汶萊、馬來西亞、菲律賓七國作為創始成員國加入該框架。

去年下半年以來，拜登政府已在東南亞地區開展了一系列外交活動。今年5月12日至13日在華盛頓舉行的美國-東盟特別峰會上，拜登提出，今年下半年雙邊關係將升級為全面貿易伙伴關係。

IPEF是美國在東南亞地區重樹信譽的重要手段。鑑於中國在東南亞具有強大的經濟影響力，拜登政府試圖利用這一框架重塑地區經濟格局，這實際上延續了此前歷屆美國政府試圖主導該地區發展程序的做法。

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冷戰期間，美國試圖推動東南亞國家與西方國家恢復並擴大貿易往來，加強經濟聯絡，從而對抗蘇聯對東南亞地區經濟的干預。進入21世紀，小布什政府出於反恐需要，對東南亞地區採取了“選擇性介入”政策。美國政府發起了“繁榮東盟計劃”，並提出了“亞太自由貿易區”的概念。到了奧巴馬時代，美國為推進亞太地區“再平衡”，改“選擇性介入”為“全面介入”。2008年，美國宣佈加入跨太平洋夥伴關係協定 (TPP) 的談判，並逐漸主導談判程序，以阻止亞洲形成一個將其排除在外的區域貿易集團。但特朗普上臺後，推翻了此前歷任美國政府的對華政策，將中國視為“戰略競爭對手”，併發起了“藍點網路”計劃，意圖與“一帶一路”倡議相抗衡。

“藍點網路”計劃是美國在2019年11月4日舉行的東盟“印太商業論壇”上，與其盟友日本和澳大利亞聯合發起的，旨在“統籌政府、私營部門和民間社會，以開放、包容的姿態將全球基礎設施建設的標準提至高質量、可信賴的程度”。該計劃在提出時便被視為美國用於遏制中國的“印太戰略”的一部分。由於也和基礎設施建設相關，它也被認為是美國版“一帶一路”。

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回顧歷史，可以發現美國在東南亞地區經濟影響力的建構有三大特徵：一是傾向於透過發展雙邊關係來應對多邊領域的領導力挑戰；二是傾向於強化聯盟體系，形成“遙控”領導；三是喜歡借用經濟事務來挑起安全焦慮。透過上述手段，美國在東南亞建立起一套獨特的對華競爭機制。

2021年拜登入主白宮時，高調宣稱“美國迴歸”，淡化特朗普時期的貿易保護主義政策。其東南亞地區推行IPEF，試圖與中國在地緣經濟領域展開錯位競爭：一是雖然中國在地區經貿領域處於中堅地位，但美國的IPEF採取了“精細化”競爭策略，聚焦數字經濟；二是不和中國投資比數量，而是強調“質量取勝”；三是注重“軟體”輔助，透過設定規則和壁壘自成一體。

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然而，由於IPEF在市場準入上缺乏承諾，東南亞國家普遍對其持謹慎歡迎、靈活參與的態度。此外，隨著美國中期選舉臨近，IPEF可能成為美國國內政治鬥爭的工具。內部財政問題也限制著美國對東南亞的投資力度：截止2021年底，美國政府債務總額高達30萬億美元。2021年，美國的通貨膨脹率高達7.5%。嚴重的債務危機影響之下，美國只能將在東南亞的宏偉藍圖束之高閣。例如，美國多次承諾支援東盟的互聯互通建設，然而實際落地的專案數量和投資規模非常有限。

總之，IPEF似乎是針對已然在地區各國落地生根的“一帶一路”倡議提出的替代方案。然而，大多數東南亞國家更傾向於觀望，不太可能旗幟鮮明地拋棄最大貿易伙伴國中國，轉投美國的懷抱。此外，區域全面經濟夥伴關係 (RCEP) 為地區國家提供了比IPEF更具吸引力的貿易合作機會。因此，面對“美國的迴歸”，中國應秉持開放包容的態度，繼續與東南亞各國加強外交和經貿往來，特別是在數字經濟和清潔能源等重點領域，充分發揮產業優勢，合作創新，助力地區繁榮發展。

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