中國新觀察| 董煜：成渝如何唱好“雙城記”，共建經濟圈？
中新網北京10月27日電 (左宇坤 李金磊 單冰潔)10月20日，中共中央、國務院釋出《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》，這是指導當前和今後一個時期成渝地區雙城經濟圈建設的綱領性檔案。
中國為什麼要推動成渝地區雙城經濟圈建設？有什麼重大意義？成渝如何唱好“雙城記”，共建經濟圈？如何合力打造區域協作的高水平樣板，攜手共建新增長極？
近日，清華大學中國發展規劃研究院執行副院長董煜接受中新網“中國新觀察”欄目專訪，進行權威解讀。
訪談實錄摘編如下：
成渝雙城經濟圈建設，要放在全國大局看
中新網記者：《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)內容十分豐富，您覺得綱要的亮點體現在哪些方面？
董煜：推進成渝雙城經濟圈建設是黨中央國務院作出的重大部署。剛剛釋出的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》是我們國家區域規劃歷史上一個非常重要的規劃，它既是指導成渝發展的藍圖，在全國區域發展大局中也會也起到非常重要的作用，有著非常鮮明的特點。
第一，站位高，是一個關係全域性的規劃。推進成渝雙城經濟圈建設是在2020年1月的中央財經委第六次會議上作出的重大戰略部署，在去年的十九屆五中全會、今年兩會上釋出的“十四五”規劃綱要中都有提及，經過一段時間的研究打磨後釋出了《規劃綱要》。因此我們來看待這個《規劃綱要》，一定要放在中央的全域性戰略，放在新發展格局的重要位置，放在全國區域發展的重要位置來看待。
第二，定位清晰，指明瞭成渝雙城經濟圈下一步發展的基本方向。《規劃綱要》鮮明地提出了成渝雙城經濟圈未來“兩中心兩地”的定位，這是根據成渝目前的發展基礎、未來的優勢以及需要解決的短板問題提出來的，順著這樣的定位發展下去一定會邁上新臺階。
第三，以系統觀念編制，提出了到2025年、2035年不同階段的任務，以及九個方面具體的任務，相互之間都有密切的關聯。既對成渝都市圈內和都市圈周邊之間的相互關聯作出了系統的部署，也在成渝之間進行了系統的謀劃，又系統地考慮了成渝地區與西部地區其他城市群的互動的關係，考慮了成渝如何融入全國區域發展的大局。
第四，措施實。強調了成渝當前迫切需要面對和解決的突出問題，如基礎設施的問題、空間佈局的問題、產業鏈協同的問題、區域和城鎮化結構完善的問題、民生及相互之間共享的問題，這些都是成渝在“十四五”乃至更長時間要邁向新的臺階迫切需要解決的問題。
整個規劃綱要由近至遠，由點及面，覆蓋了成渝以及更大區域範圍需要解決的共性問題，以及成渝本身的一些特點問題，是一個具有示範意義的規劃，也是一個帶有鮮明巴蜀特色的規劃。
中新網“中國新觀察”欄目專訪清華大學中國發展規劃研究院執行副院長董煜。 中新網記者 翟璐 攝
中新網記者：我國已轉向高質量發展階段，共建“一帶一路”、長江經濟帶發展、西部大開發等重大戰略深入實施，在這樣的背景下，推動成渝地區雙城經濟圈建設，重大意義體現在哪些方面？
董煜：就像剛剛說的，我們看待成渝雙城圈建設要把它放在全國大局上看待。“十四五”發展規劃中有一個重要精神就是“三個新”，即未來全國和各區的發展要“立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局”，這是“十四五”規劃的核心要義。
成渝在構建新發展格局中具有非常重要的地位和作用。我們要打通內迴圈和外迴圈，要促進市場的更加流通，要促進要素的最佳化配置，客觀上都要求我們在西部地區佈局增長極，去帶動這些地區的經濟發展、人口集聚。
成渝在西部地區具有舉足輕重的作用，它的人口和經濟規模在西部地區處於第一梯隊。黨中央在成渝地區佈局，實際就是在全國大迴圈的格局中落下了重要的一子。成渝地區在現有基礎上取得新的發展，必將輻射帶動周邊地區和整個西部地區發展，起到很好的示範作用。
成渝也是我國重要的開放門戶，是我國向西開放的重要起點，向南開放的重要門戶，是“一帶一路”和長江經濟帶兩大戰略的匯合點，這些都決定了成渝在整個發展大局中具有非常重要的西部樞紐作用。把成渝建設好能夠暢通西部地區要素流動，使西部地區經濟有更強的輻射作用，對中部地區和東部地區的發展也起到重要的助推作用。
成渝的發展現在也到了非常關鍵的階段。在黨的十九大作出高質量發展的部署後，全國各地都在謀劃發展方式的轉型，尤其在“雙碳”背景下，推進碳中和碳達峰目標的實現，要努力推動原來傳統經濟結構的調整，推動一些傳統產業向先進製造業、現代服務業轉型。成渝又有集聚產業、集聚經濟的功能，在西部地區打造產業叢集對全國經濟發展大局也非常重要。
成渝在城市生活、城鄉統籌方面也有比較好的基礎。作為一個接近一億人口的大城市群，在這個地區我們把推進高品質生活做好了，一定會對西部地區的民生改善、公共服務水平提高起到很好的示範作用。
如果成渝地區綜合各方面都能提到新的臺階，一定會是我們全域性一個非常重要的突破口。
四川成都，航拍交子大道。(無人機照片) 中新社記者 劉忠俊 攝
中新網記者：成渝地區雙城經濟圈的建設，有哪些獨特優勢？又存在哪些短板需要補足？
董煜：首先，成渝的區位優勢明顯，是我們向西、向南開放的重要門戶，是“一帶一路”、長江經濟帶的重要節點，大量的人流物流資訊流在此彙集，是非常重要的交通和經濟樞紐。
其次，成渝在全國的城市群佈局中也有非常重要的作用。“十四五”佈局了19個城市群，成渝在人口、經濟的集聚上做得非常好，對全國的城市化發展有非常好的示範作用。
第三，成渝這些年在產業升級、優勢產業打造方面也積累了很多基礎，有實力比較強的高校、科研院所和科研人才。
第四，成渝還有非常好的要素優勢，有非常富集的能源資源，如頁岩氣等，為成渝發展重要產業提供支撐。
第五，成渝在產業鏈協同方面也打下了非常紮實的基礎，形成了相對完善的產業鏈，有助於為下一步的經濟結構轉型升級。這些年，國家也把一些創新資源也向成渝作了傾斜，包括建設科技城等。
最後，成渝作為一個獨特的內陸開放區域，是西部地區最大的航空樞紐，又有發達的水路運條件，面向國外開放也有獨特優勢，能夠承擔從西部地區出發、向周邊拓展中國開放影響力的重任。
同時，川渝地區也存在一些短板。首先，綜合實力、整體發展水平和東部地區相比還存在一定差距，有些地區人均水平還比較低。高新產業總體規模不足，還沒有形成特別大的優勢。
從區域結構和城鄉結構來看，內部也存在比較大的差距。區縣之間的人口、經濟差距還非常大。成渝雙城之間也還處在一個相對較低的發展水平，難以承擔起連線成渝之間紐帶的作用。
中新網“中國新觀察”欄目專訪清華大學中國發展規劃研究院執行副院長董煜。 中新網記者 翟璐 攝
唱好“雙城記”，要下“一盤棋”
中新網記者：成渝地區雙城經濟圈要建設成為具有全國影響力的重要經濟中心、科技創新中心、改革開放新高地、高品質生活宜居地。如何理解這樣的戰略定位？
董煜：理解這個定位也要從對成渝地區雙城經濟圈的總目標著眼：打造帶動全國高質量發展的重要增長極和新的動力源。
從“動力源”看，2018年的中央經濟工作會議中部署，京津冀、粵港澳、長三角要成高質量發展重要動力源。成渝地區雙城經濟圈打造成新動力源，也就是向以上三個地方看齊，共同構成推動全國高質量發展的動力系統。
從“增長極”看，成渝地區經濟佔了整個西部地區大概三分之一的比重，但整個成渝雙城經濟圈經濟總量在全國所佔比重還不到7%，還有進一步提升的空間，這在新發展格局中也是非常重要的一點。
“兩中心兩地”之間也有內在的邏輯關係。科技創新是實現經濟中心目標的基本路徑，“雙中心”的目標還要以改革開放為動力，最後這些都要落在一個根本目的上，就是讓人民群眾得到實實在在的好處，這也是高品質生活宜居地的由來。當然宜居的內容很廣，除了人民生活也包括生態環境要求，成渝地區作為長江經濟帶重要上游地區也承擔了保護生態的重任。
中新網記者：《規劃綱要》的總體要求中提出，唱好“雙城記”，共建經濟圈，合力打造區域協作的高水平樣板。在您看來，唱好這出“雙城記”的關鍵在於什麼？
董煜：這和當初確定成渝雙城經濟圈的名稱有關。十八大以來，中央出臺了一系列區域戰略，唯有成渝被命名為雙城經濟圈，這本身就體現了這個經濟圈的特點——雙核心驅動，由兩個國家中心城市帶動。無論是成都還是重慶的主城區，都具備了建設成為國際級大都市的基礎，要把這個地方發展起來，雙核驅動格外重要。
所以唱好“雙城記”，首先要考慮怎麼讓兩個中心城市分別能夠輻射帶動周邊地區乃至更大範圍；其次就是成都重慶之間如何打造更好的紐帶，建立更好的聯絡，使得產業更好地協同。《規劃綱要》中特別強調統籌和協同，現在區域間存在競爭關係或是產業雷同的關係，但雙城經濟圈會促進兩地朝著同一個目標共同發力。同時，唱好“雙城記”也不是兩座城市的事情，兩座城市要分別帶動周邊中小城市發展，中小城市之間也要形成合力與對接。
真正唱好“雙城記”，首先要把雙城放到一盤棋裡考慮，既要從中央層面加強統籌協調，建立專門的工作機制；成渝之間也要建立相應的機制，能夠在重大問題上面取得協同、形成合力。
重慶城市風貌。 鍾旖 攝
中新網記者：唱好“雙城記”，成渝地區應該重點關注什麼？未來，兩地又該如何促進雙圈互動兩翼協同？
董煜：首先，主要還是成都和重慶主城區之間這條“中線”的文章。由於地理位置、地勢的關係，中線有些市縣經濟發展水平還不高。我們要透過交通的連線、產業的佈局，形成若干個有效連線的節點，把這條主軸帶做強。
同時，北翼和南翼也都要加強連線。《規劃綱要》中對北翼和南翼也提出了不同的要求，北翼突出強調一體化，比如四川要以南充、達州為中心城市促進周邊地區一條龍發展，重慶要以萬州為中心促進渝北地區的發展，然後透過川東北和渝東北的對接，強化這區域一體化發展，形成一條發展更同質化的北線；在南翼，《規劃綱要》對川南地區、川東南地區和渝西南地區融合發展作了重要部署，特別是其中重要節點城市，對航道的對接、重要產業的對接，特別是一些產業園區的建設都作了部署。
把中線、北線和南線文章分別做好了，肯定會促進成都重慶兩大城市之間的相向發展，這是最重要的。
同時，成都都市圈內部、重慶都市圈內部也要各自做好自己的文章，謀劃自己產業的發展。《規劃綱要》裡對成都和重慶都有非常具體的新定位，比如對重慶有金融方面的要求，對成都有文化方面的要求，各個地方政府在各自的城市發展中有針對性地落實部署，特別是特色產業的謀劃、城鄉的融合和生態環境的保護。
中新網記者：目前，兩地深度合作不夠甚至存在競爭大於合作的現象，成渝地區雙城經濟圈要如何處理好這種矛盾，促進協調發展？
董煜：這個問題也要辯證看待。首先，競爭不一定是壞事情，這意味著兩地有更強的動力去趕超先進，達到新的水平。當然在競爭當中，有些地方在專案爭奪、產業佈置上確實存在著惡性的競爭關係。促進成渝雙城經濟圈的發展，最重要的是避免這樣的問題發生。
中央在兩個城市的產業和基礎設施方面的佈局都是有側重的，也強調兩個城市對於資源的共享。我們以創新為例，成都和重慶都有自己的科技城，從中央的角度看，這種國家級科技城的建設是作為一區多園來謀劃發展的，裡面的科技基礎設施、科研人員、研究是放在一起統籌考慮的，只有這樣才能形成創新的合力。創新的合力也會帶來產業的協同，兩地都有各自的特色產業，也都可以相互為對方配套。
雙城經濟圈的機制建設可以將一些事放在同一個產業園區去做，事實上現在已經有類似的佈局。據我所知，今年前三季度，兩地已經有幾十個重大專案落地，這也說明兩地是在實實在在地推進協作，而不是隻落在紙質的文章上面。
中新網“中國新觀察”欄目專訪清華大學中國發展規劃研究院執行副院長董煜。 中新網記者 翟璐 攝
要學習東部，也要走“巴蜀特色路”
中新網記者：成渝地區雙城經濟圈內的大中小城市和縣城，又將如何實現錯位發展？
董煜：要辨證看待錯位發展。城市化的不同階段會展現不同的形式，比如在過去的一段時間裡確實出現了經濟和人口向省會城市、向主城區聚集。目前在成渝城市圈中，成都和重慶的經濟總量已經佔到整個城市群的一半左右，一段時間後必然會出現中心城市的虹吸效應對周邊地區的負面影響，這個就需要透過規劃來解決了。
在這次的“十四五”規劃當中，對我國的19個城市群做了分類。第一類是“最佳化提升”的城市群，其中就包括了成渝雙城經濟圈。這是根據成渝的特點提出的，成渝現在已經到了一定的規模，“最佳化提升”就是要充分考慮兩個城市資源環境的承載能力和可容納的空間。一些產業不一定非要佈局到中心城市，是可以向副中心城市、向周圍的中小城市佈局的。
《規劃綱要》中除了兩個中心城市的定位之外，對於周邊地區也有一系列部署，每個城市都可以找到自己獨有的定位，有意識地強調中心城市發揮對周邊的輻射帶動作用。比如在四川提出了“成德綿眉”的同城化發展，在重慶提出了主城區與渝西地區的同城化發展，都是在距主城區與比較近的地區佈局產業和資源。
同時，我們也透過北翼和南翼的帶動和區域性的節點建設，去建立小一些的中心城市，把周邊山區的人口聚集到中心城市，既能提升這些城市的實力，同時也減輕了生態地區的發展壓力，起到了一石二鳥的作用。當然，依靠完全自生的佈局也難以達到讓周邊地區平衡發展的目的，這時就需要從國家層面、省級層面作一些新的部署，比如公共服務資源的均衡部署，教育資源、醫療資源等有意識地向副中心城市和中小城市傾斜，讓這些城市對人口有更好的聚集力，從而形成大中小城市協調發展的格局。
四川南充港至重慶港集裝箱班輪開航現場。 鄧波 攝
中新網記者：成渝地區作為西部最靠近“胡煥庸線”的經濟龍頭，要肩負起建設中國經濟新增長極的歷史使命，但是成渝地區綜合實力和競爭力仍與東部發達地區存在較大差距，如何縮小差距，共建新增長極？
董煜：首先，成渝地區要向東部地區學習，只有看到差距、認識差距、找到差距的原因，才有可能去真正地縮小差距。當然這也與西部地區的歷史發展、區位條件的差異、自然資源的差異有關，這是客觀存在的，不能忽視這些硬要推動發展。高質量的發展就是要在發展的基礎上找到自己獨特的優勢。
向東部地區學習，最重要的是學習如何改革、如何開放，要去做其他地區還沒有的探索，這樣才能做示範去帶動西部地區。比如說在如何最佳化資源配置、如何打造高標準的市場體系方面，深圳、浦東等試點已經形成了鮮活的經驗，成渝地區是完全可以取經的。雖然內陸開放和沿海開放有不同的特點，但整個國家對於開放的要求是逐步向制度型開放轉型，如何提高開放視窗的效率、如何最佳化進出的環節，都可以向海南自貿區、沿海自貿區等學習。
在學習的基礎上也應該思考，成渝地區也有一些自己做得好的東西，比如文化產業，在未來的發展中要發揮自己的優勢。例如過去的城市發展講究產城融合，以前產城融合就是在城市旁建一個工業園區，新的發展形勢下推動產城融合就要考慮文化產業自身的特點，文化產業很多都是佈局在市中心的，還有年輕人的就業特點，這些都是新形勢下城市發展必須考慮的因素和條件，也恰恰是後發城市所具有的優勢和條件。做大做強文化產業會帶來一系列的正面效應，比如人口的聚集、創新的發展、現代服務業的發展，是我們自身需要的。只要願意思考，願意大力的推動改革開放，成渝一定能找到符合自己的發展路徑。
中新網記者：藍圖已經繪就，該如何確保規劃綱要主要目標和任務順利實現，藍圖早日變成現實？
董煜：規劃編得再好也要看如何落實。《規劃綱要》不僅是一個5年的規劃，實際上是一個到2035年的遠景目標，到2035年去完成建設高質量的成渝雙城經濟圈的任務。我們就要用3個5年的時間，久久為功，一步一步往前推。當務之急是先要將機制建設起來，這方面國家已經在進行部署了，成渝的積極性也很高。
另外，也要把《規劃綱要》中的一系列重大工程任務落實。這些可以直接落地的工程要明確資金、人員、部門去負責。我希望能列出一系列的任務圖覽，明確部門、對接機制、時間表，一項一項去落實。只要能把規劃中的任務都落實，規劃的整體目標就一定能實現。
還有就是一定要做好《規劃綱要》的宣傳解讀工作，讓《規劃綱要》真正成為兩地人民的共識，尤其是成為兩地年輕人的共識，讓他們自發自願地投入成渝雙城經濟圈的建設中來，形成全社會支援成渝雙城經濟圈發展的氛圍，也能夠使西部其他地區和成渝形成合力。我相信，用系統觀念統籌推進成渝雙城經濟圈的建設，就一定能很好地實現規劃目標。(完)