文|《財經》記者 鄒碧穎
編輯|王延春
在中國，買下島嶼，成為“一島之主”，並非遙不可及。
7月底，遼寧省公佈了遼寧（除大連）海域和無居民海島使用金的最新徵收標準，無居民海島使用權出讓級別從1級到6級不等。以農林牧業用島為例，開發者每年最低繳納1200元，便可擁有一座面積為1公頃的島嶼。
人人都向往世外桃源般的生活，國內無居民海島開發也早有先例。中國首位無人島島主、72歲的藝術家朱仁民在近日接受《財經》記者採訪時回憶，他於1996年決定花9萬元成為“島主”時，浙江普陀的蓮花島還蠻荒得很，需要搖著小舢舨，在海上划行近800米才能登上蓮花島。彼時，海島只是礁石一片，自然生長的海桐樹等耐鹽鹼植物已被漁民砍光，用作柴燒。
而今年5月底，伴隨舟山的濱海大道正式通車，人們可以沿舟山本島的南部海岸線，一路驅車，直抵朱仁民重新設計建造的蓮花島雕塑公園，進行免費參觀遊覽。
國家自然資源部發布的《2017年海島統計調查公報》顯示，中國共有海島近1.1萬個，海島總面積佔陸地面積的0.8%，尤以浙江、福建、廣東居多。實施遙感監測的無居民海島1萬餘個，總面積約4.8426萬公頃，植被覆蓋率約52%。
華東師範大學河口海岸科學研究院教授陳沈良向《財經》記者指出，中國絕大多數無居民海島離大陸較遠，交通不便，由於面積小，資源種類也較為單一，因此人跡罕至，只有部分海島有漁民季節性居住。
原國家海洋局曾於2011年公佈了第一批開發利用無居民海島名錄，共涉及8省的176個海島，單位和個人均可有償申請當“島主”。浙江、廣東、海南等地也相繼出臺了相關政府規章或開發管理辦法。但這些年來，由於資源、資金、生態等因素限制，國內無居民海島的開發利用仍是“看上去更美”。
出讓金只是“入場券”，後續投入成本高昂
目前，遼寧共確認擁有海島633個，其中無居民海島589個，有居民海島44個。國家自然資源部第二海洋研究所長期從事海洋資源開發利用與保護研究的正高階工程師毋瑾超向《財經》記者表示，無人島是通俗稱謂，而無居民海島指海島不作為戶籍所在地，但實際上可能會有人居住。
陳沈良介紹，目前中國離岸近的島，特別是海灣裡的島進行了開發利用，作為漁業、港口、旅遊等用島，而大多數離大陸較遠的無居民海島尚處於未開發狀態。而按照遼寧有關部門最新印發的《關於調整海域無居民海島使用金徵收標準的通知》，無人島的開發用途主要涉及旅遊娛樂、交通運輸、工業倉儲、漁業、農林牧業、可再生能源、城鄉建設、公共服務、國防等九大領域。
無居民海島的利用從原生利用到輕度、中度、重度、極度、填海連島與造成島體消失等程度逐漸加大，出讓價格也會不斷攀高，使用費每公頃最高可至一年29.46萬元。遼寧省自然資源廳工作人員告訴《財經》記者，按照規定，如若開發申請材料準備齊全，一次性透過，應是40天左右能出審批結果。但他們已經很長時間未辦理過無人島開發專案的審批手續。
對於海上新興的開發領地，更多人還是選擇觀望。浙江舟山是中國少有的群島市，現共有海島2085個，其中無居民海島1944個，佔全國無居民海島總數的18%。舟山自然資源和規劃局海島海域處工作人員彭遠（化名）也向《財經》記者坦言，目前來諮詢無居民海島開發的人並不多。
開發無居民海島如此具有吸引力，除了島嶼使用金，還有哪些門檻將人們擋在了外面？
彭遠介紹，申請人須提交申請書、海島及開發利用位置的座標圖、無人島開發利用具體方案、保護和利用規劃以及專案論證三大報告，報告的編制和前期海島及海洋環境調查成本高，後續還涉及公示、異議複查、聽證、專家評審和價格評估等程式。朱仁民向《財經》記者形象地描述當時申請情況稱，“蓮花島的開發申請材料和設計圖紙，足以填滿半輛麵包車。”
此外，開發利用領海基點所在的無人島、國防用途無人島、國家級海洋自然保護區內無人島，或者填海連島或造成海島自然屬性消失等情形，須國務院審批。其他情形，由省級政府批准。申請者可能無法承受過長的時間成本。
“中間環節的反覆提交、需要調整專案建設內容、增加生態修復措施、完善環保措施等，可能要經歷長達半年或一年的等待。”彭遠舉例說，舟山某項大型基礎設施建設，計劃利用無居民海島作為橋墩，但由於屬嚴重改變海島地形地貌的行為，要等國務院審批，結果不確定性極大，建設單位更改了設計方案，對無居民海島進行避讓。
即使透過政府審批，對於開發者而言，建造成本也不可小覷。“當時買島沒有任何概念，除了紅線圖，什麼都不知道，無電、無水、無通訊、無碼頭航線、沒有一切生活條件，什麼都是挑戰。”1996年，朱仁民與浙江東港開發區簽訂土地租用合同，花9萬元買下蓮花島40年的使用權，但後續建設投入超過5000萬元。
朱仁民介紹，建島需要構思策劃、規劃設計、生態修復以及造路、夯泥、鑿石、吊運、安裝，還要做雷擊、地震、海嘯、颱風、風洞、耐腐等試驗。島上建一棟房的資金足夠陸地上建十座相同的房子。而寧波硯瓦島“島主”、浙江銀晨集團董事長鄭嘉豐此前曾表示，島上的開發成本是陸地的3倍，島上修路施工量非常大，受制於條件，最初硯瓦島只能用兩頭毛驢拉建築材料。
國家自然資源部統計，截至2017年底，全國已查明有淡水供應的無居民海島213個，約佔無居民海島總數的1.9%。陳沈良提示，城鄉建設、農業開發，淡水資源不可或缺，而大多數海島的淡水資源僅夠勉強維持海島自身的生態需求。海島生活條件遠不如大陸，如何留住建設人才也是問題。毋瑾超認為，風暴、海浪、颶風和海嘯等自然災害的破壞導致島嶼設施的維護成本非常高。即便島嶼成功用作旅遊開發，大多數海島每年只有7月至10月左右適宜旅遊，收入方面也會面臨一定壓力。
在海南，三亞蜈支洲島的旅遊開發已經相對成熟，從一個無名小島變成觀光度假地，承接了《私人訂製》等電影的拍攝，憑藉島上的珊瑚酒店、海洋牧場、環島潛浮等實現了盈利，但也走過了一段曲折的路。1992年，海南提出“全社會共辦大旅遊”的發展方針，蜈支洲島隨之開始拓荒，從功能區規劃、道路鋪設、住房修繕、泳池建設、碎珊瑚及雜草清理等方面著手基建。
蜈支洲島工作人員向《財經》記者介紹，1997年至2004年間，島嶼多次面臨重大自然災害、傳染疫情和資金困難。1998年超強颱風“悟空”突襲三亞後，基礎設施遭受較大損壞，景區被迫停業三年。重新開業後，啟動環島路修建、鋪設海底水管電纜光纜、改建夏季冬季碼頭等，直到2010年才基本實現收支平衡。
無人島開發與保護難題待解
“上世紀七八十年代，民間資本開始試水舟山無居民海島開發，獲取經濟效益，由於政府有效監管不足，無居民海島數量減少90多個，或因填海連島而消失，或因開採石料被炸掉。”彭遠介紹，2005年浙江省曾緊急叫停無居民海島開發。而2011年釋出的"中國近海海洋綜合調查與評價"調查顯示，中國已有806個海島消失，其中超過760個因人類破壞活動消失。
朱仁民回憶，當年購島，正是由於當地移山填海、開發房地產，海岸線被拉直，導致港灣、沙灘、灘塗等線形遭到嚴重破壞，引起水文氣象、海洋潮流等變化導致泥螺、螃蟹等物種消失。為了保護普陀山前如佛像般側臥在海面上的蓮花島，也為了論證自己“用藝術修復生態”的學術理念，他在島上重新種植了植被，安放好500尊羅漢像，並在入口處刻下“永久免費”四個字，常年向公眾開放，希望達到警世目的。
原本，海島的島陸擁有林業、港口、土地、旅遊景觀等資源，周邊專屬經濟區內還有漁業、海洋礦產、海鹽等資源，以及風能、潮汐能等可再生能源可供挖掘。但由於盲目、粗放的開發，中國無居民海島的資源尚未充分發揮出經濟潛力。
國家自然資源部統計，2017年，長海、長島、崇明等全國12個主要海島縣（市、區）常住總人口約344萬人，海洋產業總產值約355億元，較2016年下降16.3%。遼寧社會科學院助理研究員於彬舉例，遼寧省海島經濟主要依賴於傳統的漁業養殖捕撈，第二、三產業發展明顯滯後。
經過多年無序開發，2003年，無居民海島的管理被納入正軌。原國家海洋局印發《無居民海島保護與利用管理規定》，首次提出允許個人或機構有償開發利用無居民海島，租期最長不超過50年。2010年，《海島保護法》、《無居民海島試用金徵收使用管理辦法》先後出臺。2011年，全國首個無居民海島使用權證書落戶寧波旦門山島，有規劃的依法用島新階段正式開啟。
《財經》記者梳理發現，山東、浙江、廣東、廣西、海南都曾印發本省的無居民海島市場化出讓方案。公開資料顯示，2011年至2017年，全國共有26個無居民海島拿到了不動產登記證，其中25個以審批出讓的方式出讓、1個以招拍掛的方式出讓。
然而，鑑於私企、個人有限的資本財力以及海島開發投資的“無底洞”，中國無居民海島的開發仍有不少案例以失敗告終。2011年，寧波高寶投資有限公司以2000萬元拍下全國首個公開拍賣的象山大羊嶼島50年的使用權，計劃開發遊艇度假專案，3年後開工建設一期專案，因資金短缺，被迫中斷。2010年，“溫州第一女島主”陳曉嫻與洞頭縣政府結束協議，也為竹嶼島長達6年的開發畫上了句號。
“島主”中途退出、中止建設之後，留下的“爛尾島”如何處理也是亟待解決的問題。據毋瑾超所知，有關退出機制正處於建立和完善中。他介紹，以當下的技術手段，如若海島生態遭到破壞，可修復紅樹林、珊瑚礁等生態系統以及海島植被，實現廢棄物處理，修復岸線沙灘以及周邊海域的生態系統等，但修復效果需長期觀察評估，海島的生物多樣性一旦被破壞便很難恢復。
對於如何合理地開發無居民海島，政府與民間其實都還處於摸索階段。
在於彬看來，囿於陸地開發強度和密度日漸增大，“向海洋要GDP”是大勢所趨，但海島資源稟賦千差萬別，開發需要因地制宜。彭遠介紹，《舟山市海島保護規劃（2017-2022年）》已對功能類似、保護要求相近的海島進行島群劃分，並要求縣區級規劃逐一對無居民海島進行單島功能定位。
在舟山，普陀山島、嵊泗列島、岱山島和桃花島以旅遊開發為主。一些無居民海島，透過岸線整治，也不乏適宜於建設大中型港區的深水岸線。團雞山島已成為舟山大型的垃圾處理場。岑港、長白、普陀6#等陸上和海上風電專案建成投產，舟山潮流能示範工程也即將開始建設。
毋瑾超強調，對於涉及國家主權、具有戰略意義的島嶼，應當嚴加保護；具有典型海洋生態系統、高度豐富的海洋生物多樣性或珍稀、瀕危海洋生物物種集中分佈的海島，可設立海洋自然保護區。浙江省號稱“貝藻王國”的南麂列島被設立為國家級海洋自然保護區，經多年努力，目前生態保護效果非常顯著。一些島嶼在做好生態保護的前提下，也可用作旅遊、交通港口、或通訊基點，在保護與開發中取得平衡。
而針對生態保護，陳沈良認為，海島開發必須符合國家海洋功能區劃政策，堅持陸海統籌。島嶼開發前還須進行生態系統承載力評價，收集海島各類生物生產性土地的面積，包括林地、耕地、水域、草地面積等，以及各類生物生產性土地面積的產量因子和均衡因子進行計算。計算結果通常須留足12%供給生態系統維持自身功能，剩餘的生態承載力才可用於開發。
未來，中國無居民海島的開發利用可考慮哪些方向？於彬認為，可借鑑馬爾地夫的經驗，在國家層面制定10年海島開發計劃的基礎上，委託規劃公司對每個待開發的海島進行論證設計；可參照印尼巴厘島的做法，由政府提供啟動資金做好基礎設施建設後，再將土地轉讓給投資者建設；同時，也可借用韓國濟州島的做法，為參與開發的國內企業提供三年免徵企業所得稅、兩年減免一半企業所得稅等相關優惠，提振投資者的開發信心。
海島經濟是海洋經濟的重要組成部分，於彬建議，政府應當深化海島資源整合規劃、陸海聯動重大基礎設施整合規劃，將海島開發與海洋重點產業發展結合起來，使之成為區域經濟的重要增長點。