黑土地保護要突出用養結合

來源：經濟日報

8月1日，《中華人民共和國黑土地保護法》正式實施，這是我國首次、全球唯一在國家層面專門針對黑土地實施的立法保護。這部法律吹響了黑土地保護的法治號角，在我國耕地保護史上具有里程碑意義，對確保國家糧食安全和生態安全具有重要貢獻，也啟示我們思考應如何更好保護耕地。

世界有四大黑土區，佔陸地面積不到7%，都是大糧倉。在四大黑土區中，我國東北黑土區開墾最晚，但肩負的責任最重。東北黑土區耕地面積約2.78億畝，糧食產量佔全國的四分之一，調出量佔全國的三分之一，是最大的商品糧基地。雖然一年只能種一季，但肥沃的黑土地改變了延續千年的糧食生產流通格局。其開墾使得北方在糧食格局中的地位穩定超過南方，全國從南糧北運變為北糧南運。

黑土地分佈在東北，卻養活了每個中國人。但是，黑土地境況也頗令人揪心。由於長年高強度開發利用，加之風蝕水蝕、人為破壞等，黑土不斷變瘦、變薄、變硬，肥力在下降，對糧食安全構成威脅。科學研究表明，形成1釐米黑土層需要幾百年，東北黑土層整體形成經歷了上萬年，儘管大規模開發利用只有200年，但其近年來卻以年均幾毫米到1釐米左右的速度減少。可以說，保護黑土地迫在眉睫。

近年來，中央有兩次用大熊貓來比喻耕地保護。一是“像保護大熊貓一樣保護耕地”，指耕地整體如大熊貓一樣寶貴；二是“保護好耕地中的大熊貓”，專指黑土地尤其珍惜。從另一個角度看，前者側重說的是數量，針對的是人多地少的國情；後者側重說的是質量，針對的是黑土地質量退化問題。當然，數量保護和質量保護是有機統一的，都是“藏糧於地”戰略的具體要求，也是農業綠色發展的重要內容。由此來看，黑土地保護事關國家糧食安全和生態安全這兩個“國之大者”。

黑土退化並不是中國獨有現象。上世紀二三十年代，美國和烏克蘭由於開墾過度，就曾遭遇大量黑土流失。但我國是唯一在國家層面對黑土地進行專門立法保護的國家。這部法律制定過程也很有特點，顯示了把黑土地保護上升為國家意志的堅定決心。在全國人大代表提出議案後，當年啟動立法，當年完成起草，當年提請審議，此後在7個月內完成3次審議並獲得透過，這是很少見的。該法不分章節，只有38條，但並不影響其嚴謹性，特別是對禁止盜挖、濫挖和非法買賣黑土做出明確規定，會極大威懾明目張膽破壞黑土地的行為。

所有涉及農業自然資源的法律，處理好保護與利用的關係、統籌公益性和經濟性的關係都是立法的重點，也是執行的難點，黑土地保護也如此。耕地質量是諸多因素作用的結果，質量下降容易但再起來則很難，治理效果短期也不易顯現。以往由於不容易出政績，不少地方政府的投入普遍不足；由於增產的糧食對應增加的收入有限，很多小農戶也缺乏積極性；由於缺乏剛性約束，一些市場主體流轉耕地，不想提升地力，只想最大化產出，甚至是掠奪式使用。因此，很有必要在突出保護的基礎上引導對黑土地的科學合理利用。

這部法律啟示我們，要完善激勵型政策工具，強呼叫養結合、效果導向。我國已形成耕地保護的管控型和激勵型工具箱。比較而言，管控型工具箱火力越來越猛，激勵型工具箱則是明顯短板。與數量問題不同，耕地質量問題具有隱蔽性，更要找對方法。用養結合，就是既用地也養地，既利用也保護，透過迴圈農業的辦法解決耕地質量問題。效果導向，就是以產能是否提高作為評判標準。在此基礎上，既要用好財政地力補貼，也要探索耕地地力保險，夯實政府責任和用好市場手段，讓保護耕地者得實惠。總之，建立政府主導、農民主體、多元參與的保護格局，才能讓寶貴的黑土地成為全國的鐵飯碗。