【光明國際論壇對話】
當前，新冠肺炎疫情在全球蔓延，不僅給全球公共衛生造成巨大挑戰，還給全球經濟發展帶來巨大沖擊。世界上一些國家採取的抗疫措施間接推動了新一輪貿易保護主義的興起，從供應鏈中斷到個人防護用品短缺，這場國際危機突出了維護多邊貿易體系的重要性。疫情下如何維護以世界貿易組織（WTO）為核心的多邊貿易體制？WTO又該如何在全球疫情應對中發揮作用？近日，全球化智庫（CCG）約請數位國內外知名權威專家學者，就新冠肺炎疫情對全球價值鏈的影響、多邊經貿機制體制遭受的挑戰、中美如何應對全球衰退的局面等話題展開討論，以期提供疫情中世界經濟走向的新視角，進一步維護多邊貿易體系的持續發展。
王輝耀：感謝各位專家學者接受我們的邀請，共同討論新冠肺炎疫情對世界發展的影響問題。我想把話題集中在WTO上面。首先，我想我們需要認真分析一下：這場疫情，到底對以WTO為核心的多邊貿易體制帶來了怎樣的衝擊和影響？
王輝耀
全球化智庫（CCG）主任
艾倫·沃爾夫：WTO已發展了25年，多邊貿易體系自提出也有75年左右的歷史，但其對新冠肺炎疫情暴發並沒有一個完備且及時的準備，因為我們目前正面對的是百年未有的全球變局和嚴重危機。
艾倫·沃爾夫
（Alan Wolff）
世貿組織副總幹事
當前，世界各國已在力所能及的範圍內採取了積極的財政措施，努力在不同程度上抵消經濟損失。許多國家還實施了相關措施促進貿易，例如減免急需醫療用品的進口稅。但值得注意的是，出於對本國市場供應的考慮，許多政府採取了出口管制措施，在貿易應對措施下，有許多是貿易限制性的。
在3月26日的二十國集團領導人應對新冠肺炎特別峰會上，各個成員國作出了協調一致的反應，這在此次國際疫情應對中是首次。緊隨其後的二十國集團貿易部長會議發表聯合宣告，承諾成員國將採取“具有針對性、適當性、透明度和臨時性”的措施，同時強調“要將採取的任何與貿易有關的措施通知世貿組織”。到目前為止，各國履行這些承諾的程度並不一致。備受關注的透明度問題得到了一定程度的解決，但各國的貿易應對措施中仍然包含著限制貿易往來的措施。
此外，目前各國的出口管制、搶先購買、據稱由國家支援的運輸貨物扣押、國家授權的生產和國內工業補貼等一系列舉措都體現出各國想要儘快實現獨立醫療供應的意願。對此，儘管WTO在應對供不應求的出口限制方面提供了政策空間，但目前的問題不是缺乏政策空間，而是缺乏國際政策協調。
疫情暴發前，中美經貿摩擦已經使得許多企業開始重新評估供應鏈的生存能力。儘管當前的壓力可能導致製造業迴流，但企業更可能先考慮如何實現採購源頭的多樣化，逐漸轉變投資方式。突如其來的疫情導致供應鏈失靈，這不僅是因為在供應鏈起點工人無法到達工廠進行生產，還因為商業性的空運幾乎中斷，市場同時在分銷和消費端陷入枯竭。
帕斯卡爾·拉米：到目前為止，本次新冠肺炎疫情的規模、結束時間及其影響程度仍然存在很大的不確定性。我認為，疫情正影響著國際交往的五個方面：一是預防主義，二是補貼，三是貿易環境，四是出口限制，五是限制人員流動。
第一，預防主義。這裡的預防主義強調的是謹慎，而不是保護主義。預防措施是指合理維護
帕斯卡爾·拉米
（Pascal Lamy）
世貿組織前總幹事、巴黎和平論壇主席
國內公民的需求，讓人民免受風險、讓國內生產商免受國外競爭衝擊的相關措施。我認為預防主義將成為未來趨勢。但同時，我們需要建立機制，以確保預防措施以透明、協作的方式出現，而不是滑向更具危害性的貿易保護主義。當前一些國家正在推進的本地化的體制就是實施預防措施的一個重要環節，但這可能會造成一定程度的價值鏈縮短，甚至會導致某些領域在一些稅收產品上出現脫節甚至“脫鉤”，例如醫療領域就十分可能出現這種情況。
第二，補貼。在本次疫情危機期間以及危機後，我們將需要巨大的刺激計劃，這意味著將有更多公共資金、更多政府補貼、更多國有化，以及對經濟的更多公共干預。
第三，環境。疫情擴散蔓延造成國際貿易環境日趨複雜，從而造成了貿易的扭曲。
第四，出口限制。疫情期間，許多國家和地區均實施了一系列出口限制措施，並且將持續一段時間。儘管目前在醫療物資出口方面的限制已經減少，但我認為同時應該減少在食品出口方面的限制。
第五，疫情也讓眾多國家和地區開始限制人員自由流動。儘管這聽上去與WTO的運轉沒有直接關係，但透過《服務貿易總協定》（GATS）模式4的“自然人流動”，還是可以看到一些聯絡。
霍建國：如今，世界在連續不斷的動盪中變得更為複雜：國際經濟貿易競爭格局發生變化，新興工業化國家的競爭力和影響力不斷上升，國際市場競爭日趨激烈；而全球經濟持續疲軟、全球投資總額下滑的同時，大多數人認為這種恐慌已將經濟全球化推向了另一輪發展，也有人認為當前發展趨勢不利於經濟全球化。
霍建國
中國世界貿易組織研究會副會長、全球化智庫（CCG）高階研究員
關於WTO，即使疫情並沒有終止WTO改革的步伐，但近兩年來WTO的改革並沒有實現較大的突破。例如，關於WTO中對發展中國家的特殊與差別待遇爭議，國際上一直有很多討論。美國媒體發表了很多文章和報道，稱發展中國家地位賦予中國一定的競爭優勢，這並不公平。但我認為這個問題並不是WTO所面臨的主要問題，因為這只是一個原則問題，事實上它無法為任何人帶來利益，因為任何利益相關的問題都是需要協商談判的。但如果我們保留這項原則，將讓大多數發展中國家受益，而發展中國家的權重為WTO奠定了良好的基礎。
事實上，在當前形勢下，我們更應該集中精力去推進WTO改革。尤其是該領域的專家們，應共同採取措施來推動這項改革，同時深入思考我們為WTO改革應盡的義務。
2.為什麼WTO對“疫後”恢復如此重要
王輝耀：如今，一些學者將國際貿易視為戰時不穩定與戰後恢復進行對比的關鍵因素。2008年金融危機之後，貿易的角色變得更加重要，它使各國能夠在經濟增長上相互依靠，並抵消部分財政和金融壓力。
歷史表明，貿易有利於全球性災難的恢復。在未來的數月和數年中，開放貿易對各國抗疫合作、平衡全球供需以及促進經濟長期增長等至關重要。無論是限制貿易或是允許自由貿易的措施，都將深刻影響我們擺脫這場疫情危機的程序。
6月10日，理髮師在馬來西亞吉隆坡的理髮店內為顧客理髮。10日是馬來西亞進一步放鬆相關防疫限制措施首日，不少民眾趕到重新營業的理髮店剪頭髮。新華社發
自新冠肺炎疫情暴發以來，隨著供應鏈的緊縮，工廠和邊境的關閉，需求和貿易融資的枯竭，全球貿易已陷入困境。WTO預測，2020年全球貿易將下降13％至32％。而32%這樣的經濟數字已經可以和20世紀30年代的經濟大蕭條相提並論。幾乎世界上所有地區的貿易都將出現兩位數的下降。
同時，部分國家開始傾向於只關注本國的內部事務，並展開“指責遊戲”阻礙國際合作，這使情況變得更加糟糕。目前約有80個國家限制食品和醫療用品等必需品的出口，而此類措施可能在短期內激增並加劇物資短缺的困境。另一方面，疫情促使“製造業迴流”的呼聲增加，一些國家可能會嘗試提高關稅以填補失去的財政收入，這種行為並不利於自由貿易。
歷史經驗和教訓告訴我們，在缺乏有效的全球機制時，經濟衰退會滋生貿易保護主義。正如一戰過後，貿易才正要開始恢復，但惡劣的經濟形勢就先引發了一波貿易保護主義，而當時成立的國際聯盟卻無力制止。相比之下，像“1947年關稅與貿易總協定”（GATT）這樣的組織，則有助於刺激貿易自由化，確保政策環境的開放性和穩定性，防止在經濟面臨壓力時出現倒退。這說明，僅由貿易主導的經濟復甦是脆弱的，需要組織機構的支援。
值得慶幸的是，WTO中有針對相關議題的解決方案。但與其他國際組織一樣，WTO的影響力近年來有所減弱，並落後於全球一體化的現實程序。因此，當前的危機使我們有必要重新推動WTO改革程序。
6月12日，民眾在古巴首都哈瓦那戴口罩出行。新華社發
總之，開放貿易並不是解決我們經濟困境的靈丹妙藥，但它將會是推動解決疫情後世界上一些相關議題的基礎。如果我們能夠恢復WTO的力量，它將成為促進多邊合作與經濟復甦的催化劑，這是疫情後世界恢復的關鍵所在。
帕斯卡爾·拉米：我也認為疫情下貿易保持開放十分重要。WTO和多邊貿易體制機制應該積極維護公平的競爭環境，這是貿易保持開放的基本條件，但目前這方面做得還不夠，在疫情下更是顯得不足。對此，我認為可以從以下幾個方面進行改善：
第一，減少預防措施上的差異，主要是採取非關稅措施的形式。這裡指的減少預防措施上的差異，並不是降低關稅，也不是降低預防水平，而是要減輕預防措施在程度和管理方式上的差異。儘管這種理念也體現在WTO實施衛生與植物衛生措施協定（SPS）和技術性貿易壁壘協定（TBT）裡，但這是一個較新的領域。
第二，改善補貼的相關問題。目前《補貼與反補貼措施協議》（《SCM協議》）並沒有很好地發揮其作用。相關方面的討論在疫情危機前也已經有很多，美國、歐盟、日本與中國持有兩種不同的觀點。但或許將來的討論會更容易一些，因為美國、歐盟和日本正在採取的補貼經濟的行為以及讓國家在經濟中扮演重要角色的做法，使得它們實質上正在向中國靠攏。
此外，WTO關於出口限制的規則也沒有充分發揮其作用。例如，WTO允許在一些緊急狀態下對出口實施限制的“特例”存在，而現在的問題在於如何定義這些“特例”，從而避免“特例”被濫用。
各國能否儘快就WTO議程達成一致，對危機之後的世界來說意義重大。究竟WTO是否能發揮其最佳作用，我認為取決於美國最後是否願意繼續和WTO打交道，因為這將催生兩種完全不同的應對方案。儘管我們期待美國願意與WTO合作，但同時也要做好美國繼續對抗WTO的準備。因為在本次疫情危機發生後，美國對WTO持有的立場仍然和之前相同，這非常令人遺憾。目前，歐盟以及多個國家達成協議，決定在WTO建立多方臨時上訴仲裁安排，這或許給我們指明瞭前進的道路。
3.疫情下，WTO如何發揮更大作用，助力全球經濟復甦
王輝耀：各位對WTO應對疫情的作用是有共識的。那麼，重要的就是如何真正發揮這種作用？我認為，在短期內，WTO應採取措施以保證基本物資的貿易暢通，使物資能夠到達有需要的地方。WTO還應就醫療用品等與疫情相關的商品展開談判，以降低或取消其關稅。還應推動降低非關稅壁壘，充分執行《貿易便利化協定》，以幫助克服因疫情而加劇的“物流瓶頸”。此外，實施改革以支援經濟長期復甦也很重要。例如，隨著數十億人線上購物、學習、工作或尋求醫療服務，完成WTO電子商務談判已成為當務之急。
長期以來，農產品貿易被認為是WTO議程中最棘手的部分。但是，迫在眉睫的經濟和糧食危機增強了各國作出妥協並找到前進之路的意願。據世界銀行估計，疫情會導致4900萬人在2020年陷入極端貧困。調整農業貿易的競爭環境將有助於解決這一問題，並使食品供應鏈更具彈性。
WTO改革的重要性是顯而易見的，問題是是否有可能實現改革？WTO秘書處應在推動變革中發揮更大的作用。組建抗擊新冠肺炎疫情特別工作組，採用更靈活的諸邊協議之類的調整也將有所幫助。但歸根結底，WTO仍是成員組織。真正的變革要求大國發揮作用。總之，此次疫情給WTO提出了新的挑戰。
此外，我們生活在與1941年截然不同的世界中，這個世界比以往任何時候都更加多極化，更加緊密聯絡，自由貿易的命運並非是由哪兩方來簡單決定的。我們確實需要恢復能夠幫助實現疫情後多邊主義的合作精神，特別是中美之間的合作，對於疫情後世界發展至關重要。
艾倫·沃爾夫：近日，為使WTO再次全面運作以應對全球疫情暴發帶來的挑戰，WTO召開了成員常駐代表視訊會議。經驗豐富的貿易專家提出了許多建議，包括更全面、及時的措施通知——使用高科技手段實時釋出各類公告；加強監控以確保資料儘可能完整；暫停對相關醫療用品、醫療裝置和藥品收受關稅；加強這些商品的貿易便利化，例如開通綠色通道等；加強行為守則和國際間的互諒原則，包括分配稀缺物資的指導準則、可解決的出口管制和同等措施（包括任何形式的搶購）的協定；組建WTO成員應急委員會或工作組。
此外，提前考慮貿易恢復措施，以下或許是應該做到的：減少影響糧食、商品和服務的貿易限制措施，無論採取何種形式（包括國內採購指令等）；廣泛暫停關稅，並在可能的情況下透過談判達成減少和消除關稅的規定——藥品、資訊科技產品、環境商品和已經具有低關稅的產品應考慮達成零關稅；提供更大的貿易便利化努力，例如支援《貿易便利化協定》的執行；實施衛生與植物衛生措施協定（SPS）和技術性貿易壁壘協定（TBT）；促進跨境服務供給；逐步恢復貿易融資；健全並強化對內投資審查的準則；完成電子商務談判，制定關於國內工業補貼、農業支援方面的規則。
未來，WTO必須發揮更大作用，但目前最重要的問題是，已經抬頭的向極端民族主義和民粹主義轉變的趨勢是否將會繼續發展。如果照此發展下去，將會產生更多挑戰，衝突政策的競爭結果將取決於各國領導人，這是一個需要付出足夠關注和精力的問題。成立一個WTO政策規劃委員會，對於我們規劃未來貿易系統十分必要。目前，很有必要確保WTO秘書處內部有專業的政策規劃能力，並可以與相關方建立順暢聯絡。
霍建國：正如我之前提到的，我認為在當前形勢下，我們應集中精力推進WTO改革，這將有利於為世界經濟復甦注入信心。相較於在國際上引發很多討論的“WTO對發展中國家的特殊與差別待遇爭議”問題，我認為目前WTO的改革更應注意以下三個問題：
第一，改善規則，即如何對舊有規則進行補救，並啟動新的規則。我認為這一點非常重要，因為我們在過去幾十年的經貿發展中確實缺乏新的規則和變化，而現在必須這麼做。
第二，改革貿易政策審查機制。當前的貿易政策審查機制仍存在一些不足，主要包括：審議機制與WTO其他功能相脫節，難以有效發揮約束職能，且審議結果不具有強制性；成員通報表現不佳，削弱了審議效果；對主要貿易大國的審議難以發揮約束作用。貿易政策審查機制一直是WTO的核心功能之一，在增強各成員方貿易政策的透明度、改善國際貿易環境、減少貿易糾紛等方面發揮著重要的作用。這些問題如果得到解決，將會更有利於WTO相關工作的開展。
第三，改革WTO爭端解決機制。正如帕斯卡爾·拉米先生提到的，中國、歐盟和其他十多個WTO成員日前聯合發表了部長宣告，決定在世貿組織建立多方臨時上訴仲裁安排。我認為這將十分有利於維護多邊貿易體制。現在已有15個國家加入這一安排，如果越來越多的國家能夠加入，那將是十分有意義的。在歷史上，WTO資訊科技協議（ITA）和自由貿易協定（ETA）以及其他一些安排都屬於為應對臨時挑戰應運而生的安排。因此，面對當前挑戰，我們也可以從這個安排開始，繼續尋求新的突破。
當然更重要的是，WTO改革需要合作，尤其是大國間的合作。中國和美國是WTO的兩大主要成員。中國明確表示要推動高水平開放，這對WTO改革是有利的，但同時也應注意開展一些有助於互相理解的談判。
此外，妥善推動WTO改革對中國在當前形勢下深化改革開放意義重大，同時也符合中國參與國際多邊合作和在國際組織中發揮積極作用的需要。對中國來說，WTO改革是一場複雜艱鉅的多邊博弈，任重道遠。我們需要明確哪些是與我們利益攸關的，甚至哪些關鍵點是我們必須堅持的底線，哪些是可以體現靈活性的，進而儘快組織專業團隊，加強對重大問題的研討並做好各種預案。一方面要警惕WTO改革中可能存在的陷阱，一方面要發揮中國的智慧和影響力，以WTO改革等為契機，開闢更加良好和可持續發展的外部環境。
（本版對話由全球化智庫統籌、翻譯）
《光明日報》（ 2020年06月16日 12版）