办卡消费沦为圈钱游戏，多部门集体踢皮球。近日，据《经济参考报》报道，郑州某健身俱乐部会员在预付卡维权过程中遭遇尴尬状况：消协软弱、公安部门立案难、司法救济成本高、工商部门商务部门监管缺失。不仅如此，部门之间还相互推诿，行政不作为，懒政严重。预付卡治理折射多部门监管困境。
要点速读1商务部门是监管预付卡的主力，却因为存在监管漏洞，有心无力。2各个部门之间的相互推诿，也让预付卡的监管变得束手无策。3要解决多部门监管的困境，需要树立核心部门的权威，同时协调共享信息。购买预付卡反被“卡”，“馅饼”变“陷阱”
预付(费)卡，对这个名词，你可能有一些陌生，换个场景就熟悉了，例如，在理发店理发的时候，发型师反复向你推荐的VIP金卡就是预付卡了。不过，严格来说，理发卡是单用途商业预付卡。另外，还有一种叫多用途商业预付卡。它们的差别在于：前者由商业企业发行，只能在本企业或者同一品牌连锁商业企业内购买商品和服务。而后者则由专营发卡机构发行，可以跨地区、跨行业、跨法人使用。
预付卡发展迅速。根据全国人大常委会执法检查组对《中华人民共和国消费者权益保护法》实施情况的报告，2014年国内预付卡销售规模达到9068.8亿元。预付卡麻烦也并不少。今日话题此前就在专题《办卡消费沦为“圈钱游戏”》中历数了预付卡消费的三大乱象，揭露了消费者在预付卡消费过程中的弱势地位。
问题不仅存在于预付消费的过程中，更在于消费者的维权行为中。来自国家工商总局的数据，2015年全国预付卡消费投诉达到2.93万件，涉及的主要问题包括商家擅自终止服务、“关门跑路”等，而有的企业甚至将预付卡作为非法集资、恶意欺诈的圈钱手段。
健身行业频发预付卡纠纷
郑州维体时尚健身俱乐部就是一起典型案例：该大型连锁健身俱乐部在去年5月份突然关门，根据媒体报道，该公司普罗旺斯分店大约有208名会员，涉及的预付卡金额超过500万。在登记的会员信息中，单张卡内余额最少的有2000元，最多的有9万元。然而，这些被“卡”在预付卡里的消费者在维权过程中却处处碰壁。
商务部门监管有漏洞，“硬规定”变“软办法”
事实上，关于预付卡的管理，国家早有相关规定。
2011年5月，国务院办公厅转发了人民银行、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局、预防腐败局等七部委发布的《关于规范商业预付卡管理的意见》，规定多用途商业预付卡由人民银行进行监管，而单用途商业预付卡则归商务部。
紧接着，2012年，商务部出台《单用途商业预付卡管理办法(试行)》，对从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业等三大类企业发行的预付卡进行监管。不过，看上去严密的监管体系却存在很多漏洞，其中最突出的就是该规定并没有囊括所有行业和领域。
翻看规定的具体内容，可以发现它包括零售业、住宿和餐饮业、居民服务业三大类企业。然而，经常发生预付卡纠纷的健身等领域却没有包括进去。另外，这个规定只针对企业法人，对个体商业户、非企业法人存在监管盲区。而事实上，在现实的消费场景中，最容易发生侵权行为的就是这些个体商业户。有商务部权威人士表示：“总体来看，在商务部监管范围内的法人企业，服务纠纷发生率较低，也未出现大的兑付事件。从部分省市调查情况看，出现问题较多的是个体工商户，以及美容美发、健身、教育等目前未进入监管范围的领域。”
如果该规定把健身、美容等行业包括进来，同时针对所有个体商业户，那么问题就解决了吗?
这涉及到该项规定的第二个问题，那就是它采用的是备案制，而非事前审批制。
根据规定，开展单用途预付卡的企业在开展业务起30日内须前往各级商务主管部门进行备案，相关企业要实行资金存管制度，预收资金的一定比例存入商业银行存管资金(一旦企业违规，这些资金就可以用来赔付消费者)。这样一来，发卡企业不需要任何资质证明，就可以自主决定发卡。它在事后会不会去商务部门进行备案，外人也不得而知。实际上，真正在商务部门备案的企业数量相当少。以上海为例，全市发卡主体大概有近10万家，但是在商务委备案的企业只有351家，占比不到4‰。这还是在上海，放到其他地区，数字可能会更低。另外，从比较的视角来看，备案企业数量还呈下降趋势，根据商业联合会的数据显示，截至2015年12月底，全国已有3648家发卡企业备案，相比2014年备案数量下降19.7%。备案率如此，监管效果也可想而知了。
各部门相互推诿，“众婆婆”难以管好预付卡
虽然国家规定单用途预付卡的管理责任交付给商务部门，但是在实际操作过程中，预付卡的监管涉及到众多部门和领域，一旦商业预付卡运行出现问题，多数情况下也是由各级政府牵头，多部门联合执法。以美容行业为例，涉及到的部门就包括金融监管部门、卫生部门、工商部门、公安部门等。由于执法主体不明确，执法责任界定不清，最后会出现部门之间相互推诿，“踢皮球”的现象。
最具代表性的冲突就来自于商务部门和工商部门。工商部门的职责是规范市场中的企业行为，按理说，预付卡行为也应该在工商部门的监管范围之内，不过这样的监管责任却分配在商务部门。但是正如上文所说，商务部门的监管规定存在漏洞，实际监管效果并不好，所以消费者就在这两个部门之间来回奔波。然而，问题并没有得到解决。
《经济参考报》记者在预付卡维权过程中就发现了这个冲突。郑州商务局在回应消费者的质疑时说：根据规定，健身行业、美容行业未被列在范围内，所以不归他们管。但是当记者告知他们该公司除了有健身业务外，还有酒店住宿、餐饮娱乐等处于被管理范围之内的业务时，商务局的相关人士回应称：企业经营范围需要在工商部门登记，如果经营项目与营业执照项目不符，则属工商部门监管未尽到责任，结果一下子又把皮球踢给了工商部门。但是当消费者找到工商部门时，得到的回复又是去找商务部门。
健身等行业不在商务部的监管分类中
除此之外，消费者在维权过程中也处处碰壁。找到消费者协会，消费者协会回应，“我们的权限也就是登记转办，有消息给你回复，能不能受理会在7个工作日内告诉你。”找到公安部门，公安部门无奈摊手，“维体健身正常经营了两年，不构成诈骗罪，只能说是一种违约行为，公安机关不能立案。”转念想动用司法救济，结果也并不乐观，“法律法规并没有对发行预付卡的商户所应承担的民事赔偿责任作出明确规定，民事诉讼即使可以为消费者追回本金，也难以对商户形成威慑。”
不光单用途预付卡是这样，多用途预付卡也不例外。
因为多用途预付卡由央行进行管理，但是央行的主要职责是宏观调控和制定货币政策，如果购卡人由于预制卡纠纷问题向监管部门投诉，央行会因为缺乏专门机构难以有效地处理购卡人的投诉。但是，如果购卡人基于消费者的身份向工商行政管理部门投诉，那么工商管理机构又会因为缺少对商业预支卡发卡人的处罚权而束手无策。同样造成了监管主体的混乱。
解决多部门监管困境，需要确立真正的“婆婆”部门
其实，监管主体混乱不仅出现在预付卡领域，而是中国行政监管中的一个普遍现象，俗称“多个婆婆”管理难题，这在中国的食品安全监管领域表现尤其明显。
2015年的《食品安全法》确定了大部制改革的成果，看上去似乎解决了饱受诟病的“九龙治水”的监管混乱局面，但是中国食品安全领域多部门监管的架构仍未改变，食品安全仍然需要在食药监、卫生、农业、质监、出入境检验检疫等多个部门共同负责的基础上进行监管。由此也产生了诸多弊端，例如加大了监管成本，引发监管冲突，造成监管缺位，降低监管效率，导致问责困难。这些问题也一一出现在预付卡的监管过程中。
从发达国家的经验来看，要解决多部门的监管困境，主要有两个不一样的思路：要么合并现有的监管机构，由单一机构全权负责食品安全监管;要么维持多部门监管架构，同时加强部门间的协调合作。在上海师范大学教授马英娟看来，囿于中国现有的国情，以及其他因素影响，食品安全监管应该选择协调合作的方式进行。但是这样的协调需要在立法中有所明确，在综合协调的过程中树立某个部门的权威性，例如让食药监承担综合协调的职能。
虽然预付卡的管理和食品安全监管存在差异，但是也可以借鉴这样的方式。从一开始，商务部门就作为单用途预付卡管理部门被“提”出来，那么不妨把它作为主要部门，对其责任加以严格规定。
事实上，商务部门已经有所行动，据内部有关人士透露，商务部后续将配合有关部门建立健全适用于全行业领域和各类发卡主体的行政法规和规章制度，进一步加强和改进监管方式，规范发卡行为，防范兑付风险，切实保护消费者合法权益。其中对商务部门进行改革比较可行的一个方法是把原先的事后备案制改为事前的审批制，严格控制准入门槛，并且做到定期清查管理。
除此之外，部门之间需要加强合作，由于预付卡的管理涉及很多部门和领域，加强信息的共享和沟通很有必要，可以为日后整个社会信用体系的建立奠定基础。
集体担责等于集体无责，所以才会出现部门之间相互推诿、“踢皮球”的现象。破解预付卡消费中的“圈钱游戏”，需要主导部门的权威，也需要不同部门之间的协调。