道路交通安全法或将大修
“代扣分”“分心驾驶”拟纳入严惩范围
□ 本报记者 赵晨熙
一部事关所有驾驶人的法律或将迎来大修。
近日，由公安部起草的道路交通安全法(修订建议稿)公开征求意见。
我国现行道路交通安全法于2004年5月1日起施行，在促进交通安全形势持续稳定好转、提升广大群众的交通安全意识和文明素养等方面发挥了重要作用，但随着经济社会快速发展，道路交通安全及管理出现了许多新情况，执法实践中遇到了许多新问题，对完善相关法律法规、依法治理道路交通提出了更高的要求。
道路交通安全法在2007年和2011年分别进行了两次修正。此次道路交通安全法(修订建议稿)共162条，从打造现代化道路交通治理格局、加强车辆和驾驶人源头监管、改善便民服务、完善道路通行条件和通行规定、完善交通事故处理规定、科学配置法律责任六方面入手，共修改124条，其中修改84条、新增39条、删除1条。
教育与惩戒相结合
在一些司机眼中，他们更关注道路交通安全法的“罚款”部分，毕竟只要违反法律了，等待他们的就会是惩罚。
“罚款只是为了提高驾驶员的安全意识，防止其再次犯错的一种手段，并不是唯一手段。”北京交通大学法学院教授李巍涛在接受《法治日报》记者采访时表示，修订建议稿与现行道路交通安全法相比，最大的一个亮点就是着力突出教育引导的功能，对部分违法行为初犯、偶犯的，可以给予警告处罚，自愿参加交通安全公益活动的，可以免予处罚。
修订建议稿第九十七条第二款规定，一年内初次实施道路交通安全法律、法规没有规定处没收违法所得、没收非法财物、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留的道路交通安全违法行为的，可以给予警告处罚；违法行为人自愿参加公安机关交通管理部门组织的道路交通安全公益活动、道路交通安全法律法规教育等活动的，可以免予处罚。
对于累犯，修订建议稿作出加重处罚的规定，对一年内因实施同一道路交通安全违法行为被处罚三次后，再次实施同一道路交通安全违法行为的，可以根据本法规定的罚款幅度以及各省、自治区、直辖市依据本法第一百五十九条确定的具体罚款标准，处二倍以上五倍以下罚款。
在清华大学法学院教授余凌云看来，这一调整与现行行政处罚中的“轻轻重重”原则相适应，即对轻微违法行为采取更轻的处罚，而对严重违法行为采取更重处罚。
“处罚并不是目的，提升驾驶员的安全驾驶意识，促进道路交通安全才是最终目的。”李巍涛指出，在对违法行为进行打击的同时，加强对首犯情节的减轻处罚以及对遵守法律的鼓励，是法律人性化的体现，能够达到教育与惩戒相结合的效果。
全链条打击“代扣分”
常开车上路的司机有一句玩笑话，“宁可多罚钱，不愿多扣分”。原因很简单，驾照被扣满12分就要重新参加培训，并且需要通过驾照考试，方可上路。
道路交通安全法第二十四条规定，对机动车驾驶人实行累积记分制度。这项制度实施以来，对警示、教育违法的机动车驾驶人，约束和矫正其驾驶行为发挥了重要作用。
但一些不法分子却从中看到了商机，通过以他人名义顶替实际驾驶人接受违法处罚和记分来牟取经济利益，甚至催生了买卖交通违法记分的“非法中介”。
记者注意到，在现行道路交通安全法中，并没有针对“代扣分”处罚的相关规定，仅个别地方性法规对其进行了规制。比如，2017年修订的《上海市道路交通管理条例》第二十五条第二款规定，禁止由他人替代记分，禁止替代他人记分，禁止介绍替代记分；第七十四条第五款规定，由他人替代记分的，由公安机关处五百元以上二千元以下罚款；替代他人记分的，由公安机关处一千元以上五千元以下罚款，情节严重的，并处暂扣一个月以上三个月以下机动车驾驶证，同时没收违法所得。介绍替代记分的，由公安机关处二千元以上二万元以下罚款。
“正是因为目前法律对这一违法行为并未明确规定处罚依据和处罚标准，才导致各地对此行为处罚标准不一，难以有效打击。”李巍涛说。
此次修订建议稿中明确了对“代扣分”行为的惩处。第一百一十七条规定，组织他人实施代替实际机动车驾驶人接受交通违法行为处罚和记分，牟取经济利益的，没收违法所得，处十五日以下拘留，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。
代替实际机动车驾驶人接受交通违法行为处罚和记分，牟取经济利益的，由公安机关交通管理部门撤销原行政处罚决定，处十五日以下拘留，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款。有机动车驾驶证的，吊销机动车驾驶证，五年内不得申领机动车驾驶证。
接受交通技术监控设备记录的交通违法行为处理时，实际机动车驾驶人请他人代为接受处罚和记分并支付经济利益的，公安机关交通管理部门应当依法对原交通违法行为作出处罚和记分，对请他人代为接受处罚和记分并支付经济利益的行为，处二千元以上五千元以下罚款，并处暂扣三个月机动车驾驶证。
李巍涛指出，新增加的规定从组织他人实施“代扣分”的组织者到实际替他人“扣分”的参与者，再到请他人代为销分的实际违法者均有相应的处罚规定，可谓对“代扣分”这一违法行为的全链条进行了打击，为今后执法实践提供了明确的法律依据，有助于加大对这一行为的打击力度。
“分心驾驶”有无入刑必要
除了“代扣分”行为，此次修订建议稿还增加了对“分心驾驶”行为的处罚。
修订建议稿第一百一十二条规定，驾驶机动车时，有拨打或者接听手持电话、阅读或者发送信息以及其他妨碍安全驾驶行为，造成交通事故或者其他严重后果的，由公安机关交通管理部门处五百元以上二千元以下罚款，可以并处暂扣三个月机动车驾驶证。
此前，道路交通安全法实施条例只作出了驾驶机动车不得有拨打接听手持电话、观看电视等妨碍安全驾驶的行为，并没有对如何处罚作出规定，2016年发布的《道路交通安全违法行为记分分值》中规定，驾驶机动车有拨打、接听手持电话等妨碍安全驾驶的行为的，将被扣2分。
这也导致很多驾驶员对此行为的危害认识不足，认为只要提前看好路况，反应及时，看两眼手机没什么问题。
曾有交警队做过实验，按照一辆车的速度达到60千米/小时来算，只低头看2秒手机，汽车就能开出近30米，而且明显跑偏，即便车辆性能再好，刹车也至少需要20多米，加之开车看手机的驾驶人反应更慢，发生事故的概率会大大增加。
李巍涛认为，修订建议稿中对“分心驾驶”的惩处不仅有罚金，还加入了可以暂扣驾驶证的处罚手段，能极大提高驾驶员对“分心驾驶”的重视程度。
北京市律师协会交通管理与运输法律专业委员会秘书长黄海波常年关注驾驶“低头族”的问题，他发现，当前驾驶中使用手机的，除了一些是网约车司机接单外，还有很多人是在刷微信，甚至是在观看视频，这些行为带有明显的主观故意，其严重程度堪比酒驾，属于严重威胁交通安全的行为，理应严惩。
“情况比较严重的，可以考虑入刑。醉驾入刑之后，醉酒驾车的问题基本得到解决了，这对于维护道路交通安全，保护不特定第三人的生命财产安全具有非常积极的意义。”黄海波认为，可以考虑将一些开车使用手机较为严重的行为纳入刑法，按危险驾驶罪来定罪，提高对这一行为的惩治力度。
北京师范大学中国刑法研究所副所长彭新林则认为，开车使用手机入刑应当慎重，这一行为有一定的社会危害性，但还没有达到非常严重的程度，给予扣分和罚款的处罚足以达到惩戒目的，不建议入刑。
李巍涛也建议，法律加大惩处力度后，还应通过强化执法力度、广泛开展宣传教育等方式，来促进文明驾驶习惯的养成，推动这一问题的解决。