横向对比粤港澳大湾区的珠三角9市，除深圳、广州2个2万亿级巨头外，佛山和东莞也达到万亿左右，而成渝地区除“两核”之外，尚无一座城市GDP超过3000亿元
发展规划实施或合作协议执行没有明确责任主体，没有统筹管理机构，缺乏必要的考核、监督与激励机制，十余年间从未对规划实施和协议执行进行评估，更无违反规定问责追责，结果是协议落实不理想、规划蓝图难实现
可在成渝中间地带打造成渝一体化国家级经济示范区，加速推进在经济区和行政区适度分离、土地管理制度改革、新一轮全面创新改革试验等方面取得突破
文 |《瞭望》新闻周刊记者 李勇 惠小勇 赵宇飞 江毅
告别“瑜亮之争”、相向发展步伐提速……成渝地区双城经济圈建设在今年迈出了实质性的一步。但致力于打造中国经济第四极，承担起完善中国东南西北四大发展动力源布局、拓展中国战略回旋空间重担国家使命的成渝地区，依然任重而道远。
《瞭望》新闻周刊记者在重庆、四川多地调研发现，成渝地区在经济总量、基础设施、产业竞争力，以及人才、资本等要素等方面，与长三角、粤港澳、京津冀三大经济圈仍存在明显差距，成渝两市仍须做大做强“两核”，成渝之外的城市群同样需要加速发展。
基层干部和专家学者建议，作为后发展地区，成渝地区双城经济圈“要收非常之效，须下非常之功”，仅靠市场力量难以短时间完成追赶，需要更强有力的国家政策推动。在交通基础设施、重大产业布局、跨区域统筹等方面补齐制约区域发展的最大短板，同时地方层面需要以更高的政治站位推动改革，从而形成“中央赋能、地方突破”的生动局面，推动要素合理流动和高效聚集，全力将成渝地区建设成为中国经济第四增长极。
非常之功成非常之局
从经济体量来看，目前长三角、粤港澳大湾区和京津冀三大增长极在我国经济总量中的占比分别为23.49%、12.2%和8.08%，而成渝地区双城经济圈占比仅有6.9%。
“要建设好成渝地区双城经济圈，只靠市场力量推动还不够，要下非常之功，需要更强有力的政策支持。”中国宏观经济研究院院长王昌林说。
上世纪“三线建设”时期，一系列国家级战略项目在成渝地区布局，在巩固国家战略安全的同时，也奠定了成渝地区的现代工业基础。近年来，缺乏国家级战略项目带动，一直是成渝地区产业跨越式发展的短板。川渝两地之间的一些市州，缺乏“央字头”的大企业引领带动。
从总体上看，成渝地区本地企业普遍实力偏弱，没有本地成长起来的世界500强企业，较难形成龙头带动的链条、集群效应。以四川为例，尽管电子信息产业规模已达万亿级，但四川纳税前十名的企业尚无一个来自电子信息产业。重庆、成都均大力发展的数字经济也同样如此，大部分头部资源集中在东部沿海地区，成渝本地企业普遍弱小，做大做强产业集群存在困难。
今年5月，国家层面出台了新时代西部大开发的最新政策，明确了7.5万亿元中央财政转移支付将继续加力往西部倾斜、西部鼓励类企业15%所得税优惠政策继续延长10年等颇具含金量的政策，但从记者获悉的基层反映来看，这种普惠式政策难以集中力量推动成渝地区在西部率先突破。一些欠发达地区表示，西部的15%企业所得税优惠会被发达地区通过各种形式给企业兑现，对冲掉西部的招商优惠政策。在此背景下，仅靠地方自身的招商引资往往力不从心。记者在一些市州调研发现，为引进大型项目，地方往往需要以土地入股、财政巨额投入、国有平台公司高额负债等为代价，背上不小的发展包袱。
西南财经大学西财智库首席研究员汤继强、重庆两江新区产业促进局副局长向悦文等人认为，在追赶型发展道路上，西部仍需要政府有为之手的推动。历史上成渝地区曾多次扮演战略大后方的重要角色，也曾是“三线建设”核心地区，在当前复杂严峻的内外形势下，国家层面可考虑在成渝地区投放更多重大战略项目，布局一批国家级实验室、国家军民融合战略项目、区域医疗中心、区域教育中心、区域创新中心等。
在此基础上，地方层面也可采用“反弹琵琶”方式，利用重大战略项目积累的技术能力、人力资本和产业链，向下一个资本密集度的台阶发展符合当地比较优势的产业，进而形成发展内生动力。例如改革开放以来，四川绵阳长虹电器利用当地“三线建设”时期积累的飞机发动机、军用雷达等资本和技术，成为知名的电视机生产企业；重庆则利用军工产业基础，已成为我国最大的汽车、摩托车生产基地。
在谋划重大战略项目布局的同时，也要参考长三角、粤港澳、京津冀等城市群，拓展成渝地区体制机制创新空间，为成渝地区双城经济圈建设提供制度保障。如创新财政税收制度，建立域内横向、纵向财政转移支付制度；创新绩效考核制度，根据区域内不同地区的发展现状、资源环境禀赋和发展潜力，构建基于不同功能区的绩效考核制度；创新投融资体制，两地共同建立发展基金，设立开发银行，建立多元化可持续的融资保障机制等。
7月22日，行驶中的成渝高铁列车 刘坤摄/本刊
弥补基础设施短板
在以交通为代表的基础设施领域，成渝地区双城经济圈与长三角、粤港澳、京津冀三大经济圈相比仍存在较大差距，是制约区域发展的短板之一。与长三角部分地区已实现高铁公交化运行、半小时到达相比，成渝之间目前最快动车仍需1个半小时左右。
此外，成渝地区“核心城市与次级中心城市一小时到达、城市群内所有次级中心间两小时到达”的目标还远未能实现，川渝两地内部各城市间的高效互联互通网络仍未形成，重庆、成都至部分次级城市的通勤时间甚至在三小时以上，阻碍着人流、物流、信息流的顺畅流通。
重庆万州区发改委副主任冉仕伟、四川达州市交通局副局长刘巨明等基层干部反映，尽管重庆、成都之间的高速铁路、高速公路等主动脉已基本打通，但由于川渝两地基础设施建设历史欠账较多，加大基础设施投资仍是当务之急。
以重庆东北部中心城市万州为例，甘肃、青海等西北地区大宗货物如果能从万州港经长江黄金水道出海，物流成本将比传统的全程铁路运输明显降低。从甘肃等西北地区到万州原本有铁路通达，但途中四川广元到巴中的100多公里铁路没有进行电气化改造，运输不畅，已基本丧失客货运功能，大量来自西北地区的货物只能绕开万州。因此，甘肃、青海等西北地区只能承受高昂物流成本，万州港也长期“吃不饱”，年吞吐量长期保持在2500万吨左右，与6500万吨的最高承载量相距甚远。
“成渝地区交通基础设施水平偏低，高昂的运输成本抵消了部分产品的竞争优势，制约了成渝地区参与国内国际大循环的广度和深度。”国务院发展研究中心原副主任、研究员王一鸣说，以铁路为例，目前成渝地区的铁路密度低于全国平均水平，其中四川的铁路密度甚至在全国处于倒数位置。
“成渝地区的发展阶段，决定了双城经济圈建设依然需要大量基础设施投资。”四川泸州市发改委副主任张毅贤等基层干部建议，对成渝地区跨区域交通基础设施予以统筹规划协调，在项目上予以倾斜，以重庆、成都两大综合交通枢纽建设为核心，以高速铁路、城际铁路和高速公路为骨干，依托综合运输大通道，加快实现各城市之间的互联互通。
除交通基础设施外，多名基层干部和专家建议，成渝地区还应加大中小城镇的通信、网络基础设施投资，缩小中小城市与大城市之间的通讯差距，促进城市群高度联通社会的形成。“互联网＋”能够改变内陆城市空间地理布局，降低信息传递成本及交易费用，使城市间经济合作更加高效，促进生产要素的自由流动和高效聚集。
成渝城市群空间格局示意图
构建统筹协调机制
尽管川渝已全面展开互动合作，但“冰冻三尺非一日之寒”，成都和重庆两个恩怨纠缠的城市在经济体量、核心竞争力方面与引领中国第四增长极的中心城市还有着不小差距，本身依然存在做大做强的压力，而成渝之外的城市群更处在“久旱盼甘霖”的发展饥渴阶段。重庆、成都历史上多年的“背向发展”,竞争大于合作,对要素的吸纳能力远大于溢出能力,“双核独大”致使成渝中间地带呈现发展失衡的“中部塌陷”格局。横向对比粤港澳大湾区的珠三角9市，除深圳、广州2个2万亿级巨头外，佛山和东莞也达到万亿左右，而成渝地区除“两核”之外，尚无一座城市GDP超过3000亿元。
川渝两地基层担忧此次合作仍难以摆脱本位主义束缚，难以打破行政区划限制，仍是“雷声大雨点小”。这种担忧缘于此前推进跨区域合作的经验。如渝川陕毗邻地市区自发建立陕甘川宁毗邻地区经济联合会、重庆经济协作区市长联席会议等多项合作机制，因跨区域沟通障碍而收效甚微。如重庆经济协作区市长联席会议迄今已连续召开20多届，每次会议均签署推动区域合作协议，但合作协议多数落实效果不佳，如2014年重庆经济协作区市长联席会议《巴中宣言》提出建立川陕渝旅游发展联盟，至今仍未实现。
多年来，成渝地区已承接不少战略规划或实施意见，但由于缺少推进落实的刚性制度安排，缺乏实施细则等，规划落实情况未能达到基层预期。四川大学经济学院教授黄勤认为，成渝地区实际已经形成“两地三方”行政格局，受政绩考核等因素影响，各地方政府立足本位，固守既得利益，缺乏系统思维、战略观念、开放意识和合作精神，核心城市“背向发展”、次级城市面临“虹吸”、比较优势发挥不足等有悖于经济圈建设现象长期存在。具体而言，发展规划实施或合作协议执行没有明确责任主体，没有统筹管理机构，缺乏必要的考核、监督与激励机制，十余年间从未对规划实施和协议执行进行评估，更无违反规定问责追责，结果是协议落实不理想、规划蓝图难实现。
重庆大学经济管理学院教授姚树洁表示，目前尽管川渝已建立“四级合作机制”，但仍停留在地方层面，统筹力度仍显欠缺。世界级城市群在发展过程中，均得益于国家级跨区域协调机制推动。如英国曾创建“大伦敦议会”，专门负责大伦敦城市群的管理与发展；日本东京建立首都建设委员会，负责城市群发展的跨区域协调和规划；我国长三角、粤港澳、京津冀等城市群，也依托强有力的统筹协调机制推进建设。
专家建议，对成渝地区双城经济圈进一步加强顶层设计，中央层面推动建立国家级统筹协调机制，如设立“成渝城市群管理办公室”，完善川渝之间协商利益表达、冲突协调机制，确保川渝合作打破行政区划限制，摆脱本位主义束缚。
而在地方层面，也需要以更大的勇气、更高的站位推动改革。黄勤认为，成渝地区必须彻底打破固守自家“一亩三分地”思维定式，站在国家战略实施、经济圈整体发展高度，自觉把单个城市发展放在成渝地区双城经济圈发展大局中去谋划和推进，以整体效应最大化实现自身价值提升。
在此基础上，构建考核督查机制，确保规划落实。重庆荣昌区委书记曹清尧建议，在编制成渝地区双城经济圈建设相关规划的基础上，建立推进规划落实的刚性制度安排，如制定执行层面的路线图，按年度细化分解任务，推动相关部委和地方出台实施细则，并建立考核督查机制，确保规划落地落实。同时，可对现行考核机制进行改革，比如将成渝合作或带动周边区域发展的政绩纳入考核机制，为成渝一体化发展设置导向明确的“指挥棒”。
成渝地区非均衡发展很大程度上是行政性区域关系大于市场性区域关系的结果。值得注意的是，这一点已在两地政界得到重视，开始探索“行政区划与经济适度分离”。
重庆荣昌区委书记曹清尧、四川资阳市副市长刘廷安等建议，地处成渝中间地带的渝西、川东、川南地区系川渝毗邻地区，总面积近4万平方公里，区位优势明显、地势相对平坦、劳动力资源丰富，且经济发展水平较低，正是成渝地区发展的潜力所在。可在成渝中间地带打造成渝一体化国家级经济示范区，加速推进在经济区和行政区适度分离、土地管理制度改革、新一轮全面创新改革试验等方面取得突破，同时承载重庆、成都的劳动密集型产业转移，也为重庆、成都发展数字经济等追赶型、弯道超车型产业腾挪空间。
川南重镇泸州市也与重庆永川签订协议，在毗邻的700公里范围内建设川渝融合发展示范区。张毅贤表示：以往跨省区合作之所以难成功，主要是行政化太严重。所以这次两地合作打算“去行政化”：将示范区统一规划为12个组团，一张蓝图，分头实施，同步推进。最为核心的创新是，示范区投资运营的机构与政府基本脱离，比如有企业愿意来做一个组团，那么产业由企业来投，并带动上下游配套；政府只管规划、安全、环保和社会事务等底线，不再叠床架屋，剩下的“一切交给市场”。□