2021年12月24日，证监会公布《国务院关于境内企业境外发行证券和上市的管理规定（草案征求意见稿）》（以下简称《管理规定》）和《境内企业境外发行证券和上市备案管理办法（征求意见稿）》（以下简称《备案办法》），向社会公开征求意见。同时，证监会有关负责人士就各界关注的问题进行了回答。整体来看，《管理规定》及《备案办法》征求意见稿的出台，是在早期法规基础上对境外上市融资相关制度的进一步优化，有助于促进资本市场更高水平对外开放，为我国创新驱动发展战略作出更多积极贡献。
对于创新驱动发展而言，资本市场是关键的一环。无论是在国内还是国外，高效的一二级市场互动、便捷的IPO退出机制均有助于显著提升VC等一级市场投资者的积极性，进而有效支撑创新发展。2008年之前，中国VC资金主要来自于美国等海外发达经济体，他们在数字经济、生物经济等方面的成熟投资理念促进了我国相关领域的发展，也形成了高科技企业境外上市的“惯例”。2008年之后，内资虽逐渐成为VC的绝对主导力量，但由于海外市场的IPO机制非常便捷，中国很多高科技企业还是延续了境外上市的退出方式。
自2018年以来，A股市场针对高科技企业上市融资进行了制度改革，科创板正式设立，创业板全面推行注册制，这极大拓宽了一级市场投资者的退出渠道。不过，由于初创企业的风投来源、生命周期、技术路径等特点不同，顺畅的境外上市融资渠道对于最大限度发挥资本市场支撑创新发展的积极作用，仍有重要意义。过去十年，中国企业在美股的年均IPO融资额约为70亿美元，活跃的境外股权融资在支撑中国高科技企业发展的同时，也暴露出一些问题。例如，少部分中概股出现财务造假等问题、甚至被迫退市，损害了中国企业的国际形象，引发了当地监管部门的关注；还有一些企业在上市和信息披露过程中存在不完全符合相关规定的情况。
这些问题不仅增加了企业面临的境内外监管合规风险与不确定性，极端情况下甚至存在监管处罚和退市风险，这会造成逆向选择的柠檬市场问题，不利于中国企业可持续地境外上市，甚至可能会导致中国企业海外融资市场的萎缩。2021年下半年以来，由于各种原因，中概股赴美上市处于实质暂停状态，市场上也一直有关于加强和收紧中资企业海外上市监管的传言。国际投资者对于未来监管机构在中资企业境外上市的过程中将会扮演什么样的角色也一直存有疑问。
此次相关监管规定征求意见稿的出台，及时回应了市场关切，从发行上市流程的备案报告、后续再融资派息和股份变化以及跨境监管合作等多方面，都做出了完善和细致的要求。尤其是以下两点值得格外重视：
（1）在发行和上市方面，完善监管制度，对境内企业直接和间接境外上市活动统一实施备案管理。境内企业直接境外上市由原先的行政许可改为备案管理，间接境外上市也被纳入备案管理范畴。同时进一步明确了间接境外上市的认定标准，即以企业的实质境内属性进行认定，借壳上市、特殊目的并购公司（SPAC）等发行上市方式以及境内企业分拆上市或者以境内上市股份为基础证券在境外发行存托凭证的，也需要相应备案。新规明确了监管政策，完善了制度体系，打消了市场疑虑。
（2）在信息披露和保护方面，明确监管红线：境外发行上市企业，应当严格遵守外商投资、网络安全、数据安全等法律和规定；需要健全保密制度、不得泄露国家秘密、不得损害国家安全和公共利益；如果涉及到向境外提供个人信息和重要数据的，应当符合相关规定；如果境外监管机构要求调查取证提供相关材料的，需要证监会和主管部门同意后方可提供。新规不额外设置门槛和条件，支持依法合规的境内企业利用境外资本市场融资发展。
这些新规使得企业境外发行和上市行为进一步规范化，让企业在境外发行及上市后管理过程中都有据可依，有利于从源头上避免各种乱象，大大降低了政策层面的不确定性，有利于最大程度保护发行人、投资人等市场参与方的利益。最重要的是，完善监管规则不意味着境外上市政策收紧。刚刚结束的中央经济工作会明确要求：明年经济工作要稳字当头、稳中求进。此次备案管理新规体现了中央的这一精神，在规范的前提下充分考虑了新规的市场含义、企业的不同发展需求，在一些层面给企业境外上市提供了更加灵活和自主的选择。
例如：新规不追溯既往、从增量开始，对于存量企业备案将另行安排，设置充分的过渡期，避免在规定执行中产生不必要的波动；明确了符合要求并履行相应程序的VIE架构企业可以赴境外上市，消除了此前各方的观望情绪；增加制度包容性，允许境外上市企业在股权激励等情形下对境内特定对象发行股份，在首发和再融资方面也充分考虑到差异化的制度安排，以支持企业发展并减少对境外上市企业再融资活动的影响；符合程序的企业股东，可以将持有的境内未上市的非流通股转换为境外上市股份并到境外交易所流通，以进一步便利“全流通”；放宽境外募集资金、分红派息的币种限制，明确可以通过人民币进行。
总之，此次企业境外上市新规的发布，是资本市场在新形势下落实新发展理念又一重要举措，也是推进制度型高水平对外开放的必要之举。在完善制度的同时，坚持“不对企业是否符合境外上市地发行上市条件等进行审查,也不搞变相审批”，有望提升一二级市场的互动效率，增强资本市场支撑创新发展的能力。此外，新规明确表示进一步推动与境外主要市场证券监管机构完善跨境证券监管合作安排，加强上市监管信息共享、加强跨境执法合作、积极推动跨境审计监管合作，这也有利于优化中外监管机构的合作，推进中国资本市场更高水平对外开放。