鄭利羣 徐蕾：基層檢察機關保障優化營商環境的調查與思考

鄭利羣 上海市長寧區人民檢察院黨組成員、副檢察長；

徐 蕾上海市長寧區人民檢察院第五檢察部檢察官助理。

內容摘要

服務保障優化營商環境，基層檢察機關既要在司法辦案中為優化營商環境提供更優更實的檢察產品，又要圍繞服務保障營商環境主題向兩頭延伸，發揮輻射效應。上海市C區人民檢察院與該區工商聯共建面向民營企業和企業家的法律服務平台，通過制定工作規程、建立工作機制，不斷做優做強做好四大檢察加強服務保障優化營商環境的探索。

營商環境是一個國家和地區的重要軟實力和核心競爭力，而法治是最好的營商環境。上海要進一步發揮龍頭帶動作用，使長三角地區實現更高質量的一體化發展，更好引領長江經濟帶發展，更好服務國家發展大局。檢察機關要全面落實“上海要瞄準最高標準、最高水平，打造國際一流營商環境”要求，努力為上海推動落實三項新的重大任務提供檢察保障。

一、基層檢察機關服務保障優化營商環境工作概況

（一）近年來本市及C區檢察機關出台的相關文件

上海市檢察機關高度重視服務保障優化營商環境工作。2016年出台《上海檢察機關服務保障科技創新中心建設的意見》，並與上海市工商聯共同制定《關於加強協作保障和促進本市非公有制經濟健康發展的意見》。2018年出台《上海市檢察機關服務保障優化營商環境的意見》，同年3月制定了《上海市檢察機關2019年度進一步服務保障優化營商環境“檢察專項行動”方案》。C區檢察院積極發揮檢察職能作用，於2018年10月制定了《關於充分發揮檢察職能服務保障“互聯網+生活服務業”發展的實施意見》。2019年4月制定並出台了《2019年度進一步服務保障優化營商環境“檢察專項行動”實施細則》以及《關於建立健全溝通聯繫機制進一步服務保障民營經濟發展的工作意見》等細則，充分發揮制度機制的推動作用。

（二）共建法律服務平台的探索及成效評鑑

2018年以來，上海市C區檢察院辦理金融知識產權、商事和職務犯罪公訴案件的第三檢察部，承擔民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察職能的第五檢察部加強與區工商聯的合作，在成立企業家法律服務工作站的基礎上，不斷調整、擴展服務平台的內容和形式。一是在區工商聯組織的民營企業家活動中，分別舉行以“企業人員職務犯罪案例分析”“企業涉税案例分析”“企業如何防範侵犯財產犯罪”等為主題的法治講座。二是深入企業宣傳檢察公益訴訟，瞭解在食品藥品領域、生態環境領域、消費者權益保護領域發生侵害公共利益的情況，收集線索開展法律監督。三是深入民營企業問需問計，幫助解決實際問題。如在辦理該區一批“閃退”詐騙案中，因電商平台經營模式複雜，區院認真貫徹區委政法委關於為民營經濟發展提供司法保障的要求，通過實地調查深入研究，提出了涉及網絡電子商務平台刑事案件中適用法律和取證指引的幾點意見，同時全力追贓挽損，並通過人民網、澎湃新聞等媒體開展法治宣傳。目前，“閃退”詐騙案件的犯罪分子均已依法受到法律制裁，該類案件的發生明顯減少。

法律服務平台在發揮檢察職能服務保障營商環境中的實踐定位：一是服務平台。檢察機關通過區工商聯平台開展法治講座、發佈案例，既保障了檢察服務的精準與針對性，又能打消民營企業的顧慮，實現檢察產品的平等供給。二是研判平台。對於侵害民營企業權益、破壞營商環境的不法行為，尤其是近年來在經濟金融領域和互聯網領域多發的不法行為，通過數據彙集、研判，促進行政執法與刑事司法銜接，達到預警、防控的預期效果。

二、民營企業司法需求及基層檢察供給實證分析

（一）涉民營企業案件情況分析

近年來，民營企業受到侵害的案件中，大部分是詐騙、合同詐騙等侵財類犯罪。其中，電子商務平台公司受到詐騙犯罪侵害案件多發，犯罪手段不斷翻新。其他還有職務侵佔、破壞生產經營、銷售假冒註冊商標的商品等案件。民營企業及員工犯罪案件中，大部分是非法吸收公眾存款、集資詐騙等類金融領域犯罪，其他還有合同詐騙等犯罪。以涉互聯網企業為例，2016年至2018年6月，C區檢察院共受理涉互聯網企業刑事案件71件139人。其中，數量居前位的罪名依次為：盜竊罪27件56人，約佔38%；詐騙罪及合同詐騙罪19件34人，約佔26.8%；侵犯公民個人信息案件12件17人，約佔16.9%；侵犯知識產權類案件4件7人，約佔5.6%；破壞計算機信息系統案件3件3人，約佔4.2%；提供侵入、非法控制計算機信息系統工具案2件8人，約佔2.8%；掩飾、隱瞞犯罪所得罪2件2人，約佔2.8%。

（二）調研中民營企業反映的發展中遇到的問題

一是法律關係複雜，企業難以分辨問題性質，不知道什麼問題該由什麼部門受理；

二是發生法律糾紛後尋找當事人困難、提供證據困難，小微企業不太容易引起重視；

三是初創型民營企業生存壓力很大，抗各種風險能力較弱；有學者也指出，當前營商環境的法治保障，還存在沒有在保護知識產權方面提出重點立法保護；司法監督方面的法律機制不完善，不能充分發揮監督作用等問題；

四是對於人工智能、高新技術等新興產業涉及的法律邊界，如自動駕駛中發生傷害事故的責任落實，AI安全識別技術與個人隱私邊界等。

（三）調研中民營企業反映的司法需求

民營企業司法需求主要集中在以下五個方面：一是構建平等的法律地位。在法律層面給予民營企業和國有企業平等的法律地位。二是建立容錯機制。在司法裁量權的範圍內，在刑事責任承擔、強制措施使用以及刑罰適用等領域給予民營企業家一定的制度保障，對民營企業家在推動企業經營發展、革新過程中產生的不規範行為建立一定的容錯機制。三是制定保障細則。切實保障民營企業家的財產權、人身權、知識產權，讓廣大民營企業家安心經營、放心投資、專心創業。四是中小民營企業和高新技術企業對法律指導、法治宣傳的需求更迫切，檢察機關在為民營企業提供服務時應當找到連接點，而保護民營企業的利益是確定連接點的關鍵，否則無法將舉措落到實處。五是建立小微企業解決法律糾紛的預檢制度。先判斷問題性質，再有針對性的開展工作。小問題通過便捷途徑解決，複雜的糾紛由專業機構按照法律程序處理。

（四）檢察人員涉企案件辦理及檢察工作情況分析

在實證調研中，筆者通過發放調查問卷的形式，向S市C區辦案部門的檢察人員瞭解涉企案件辦理及檢察工作情況：

1.在“你辦理或參與的優化營商法治環境的案事件”這一問題中，有超過一半的檢察人員辦理或參與過較多的優化營商環境的案件。這一方面表明當前市場環境較好，企業數量較多，另一方面也表明營商法治環境正通過司法途徑得到優化。

2.在“辦理企業被侵害案件常遇到的問題”中，檢察人員認為企業管理混亂、企業風控意識淡薄是造成企業被侵害的主要原因。對此，檢察官應當在服務保障民營經濟發展的過程中，注意幫助企業規範管理，提高企業的風險防控意識。

3.在“民營企業及人員侵害他人權益案件發生的主要原因（多選）”這一問題中，檢察人員認為鑽法律法規漏洞是民營企業侵害他人權益的重要原因（佔71%），不瞭解法律佔49%，認為公司管理制度存在漏洞的佔2%。

4.在“辦案中平等保護各類主體”是否遇到問題中，有29%的檢察人員表示，由於民營企業情況複雜，應當結合具體情況，開展針對性工作，實現平等保護各類主體的合法權益。

5.在“你瞭解的企業和企業家對司法保障的需求”這一問題中，有超過一半的檢察人員表示，對於企業和企業家對司法保障的需求瞭解較少，表明檢察人員在辦好案件的同時，還要重視傾聽和收集民營企業的司法保障訴求。

6.在“你瞭解的企業和企業家對法治宣傳的需求”這一問題中，大多數檢察人員瞭解到：企業和企業家希望能得到講案例（76%）、講法律規定（51%）等形式的法治宣傳，表明以案釋法與講解法律規定形式的宣傳，能對企業、企業家起到較好的法治宣傳作用。

7.在“你開展的以案釋法工作數量”這個問題中，84%的檢察人員較少開展以案釋法工作。今後辦案中，應當多收集編撰典型案例，為民營企業開展以案釋法。

8.在“你認為結合辦案優化營商法治環境的效果如何”這一問題中，有53%的檢察人員認為結合辦案優化營商法治環境的效果很好，而42%的檢察人員認為結合辦案優化營商法治環境的效果不明顯。檢察人員要注重效果評價，不斷總結經驗教訓，提高工作能力和工作的針對性有效性。

9.在“你認為結合辦案優化營商法治環境，主要表現在（多選）”這一問題中，絕大多數的檢察人員認為其主要表現在追贓挽損和犯罪預防兩方面，追贓挽損有利於從根本上保障企業的經營不受打擊，犯罪預防則有利於提高民營企業風險防控意識。

10.在“你對檢察機關優化營商法治環境有關文件規定”這一問題中，有部分檢察人員表示不熟悉，主要是新進入檢察機關的人員，這也提醒檢察官在帶教新進人員時，加強對優化營商法治環境有關規定的學習和貫徹。

11.對於“如何提升檢察機關與工商聯共建的法律服務站能級，進一步發揮檢察職能優化營商法治環境”這一問題，主要存在以下幾方面的建議：一是及時發佈並宣傳本區域的典型案例。二是就知識產權等專門領域派專人溝通解答。三是涉民企案件公安機關立案前,提升公檢信息渠道暢通度，與檢察機關提前介入等監督職能相呼應。四是檢察機關可適時地撰寫一些與企業刑事風險防控的文章或相應法條解讀，通過公眾號等形式讓工商聯予以推送，並讓其發送至轄區內各企業學習。

三、基層檢察機關服務保障優化營商環境的進路

（一）共建企業家法律服務工作站探索及實踐啓示

2017年，C區檢察院與C區工商聯共同制定了《C區企業家法律服務工作站規程》。企業家法律服務工作站由區檢察院職務犯罪預防科與區工商聯辦公室共同管理，主要工作內容是以職務犯罪預防為主線，開展法治宣傳教育，不斷提升企業家守法誠信經營意識，推動職務犯罪預防工作向民營企業深入。立足檢察職能，開展檢企聯動，幫助民營企業建章立制、排摸和堵塞漏洞，從而進一步完善企業內部的監督制約和管理制度，提高企業依法經營和管理的水平。

2018年以來，隨着檢察機關法律監督職能的變化發展，C區檢察院辦理金融知識產權、商事和職務犯罪公訴案件的第三檢察部，承擔民事檢察、行政檢察、公益訴訟三大檢察職能的第五檢察部加強與區工商聯的合作，不斷調整、擴展工作站的服務內容和服務形式，一是在區工商聯組織的民營企業家活動中，分別舉行以“企業人員職務犯罪案例分析”“企業涉税案例分析”“企業如何防範侵犯財產犯罪”等為主題的法治講座。二是深入企業宣傳檢察公益訴訟，瞭解在食品藥品領域、生態環境領域、消費者權益保護領域發生侵害公共利益的情況，收集線索開展法律監督。三是深入民營企業問需問計，幫助解決實際問題。針對長寧區某大型電子商務平台公司在經營中，持續發生知識產權和其他權益被侵害案件，長寧檢察院結合辦案開展綜合治理，引導企業加強內部管理和風險防範措施，並將法律監督向前延伸，在提前介入、案件調查方面加強與公安機關和受侵害企業的溝通聯繫，有力地保護了受害企業的合法權益。

檢察機關立足法律監督職能，推動“四大檢察”全面協調充分發展，一方面進一步強化刑事訴訟監督職能，探索完善刑事訴訟監督機制，建立覆蓋刑事訴訟全流程、全方位、多層次的刑事訴訟監督格局。另一方面加強對涉企業民事、行政案件的審判監督，依法保障各類市場主體申請監督權，注重傾聽當事人意見，暢通申請監督渠道，深化運用調查核實權，依法通過再審檢察建議或抗訴程序進行糾正，保護相關權利人的合法權益。

1.加強民營經濟平等保護，準確把握形勢政策，通過慎捕慎訴促進實質上的平等。檢察機關在辦案中應注意加大對民營企業合法權益保護力度，切實加強保障企業家人身權、財產權以及知識產權，增強和激勵企業家創新創業發展信心。

2.加強對新產業、新業態、新模式，以及科技創新融資、科技成果資本化產業化、科研成果轉化中新情況新問題的研究，依法妥善處理有關案件。及時瞭解掌握相關的產業政策、監管模式、税費改革等重大法律政策調整。

3.積極延伸辦案效果，提升法律服務主動性和精準度。聚焦經濟發展中的新情況和市場主體反映集中的難點、痛點、堵點，研究司法保障新舉措。對辦案中發現的互聯網企業管理薄弱環節和突出問題，充分發揮監督、預防等檢察職能，積極運用檢察建議等方式，幫助企業降低運營風險。

（二）做優做強做好四大檢察服務保障優化營商環境的對策途徑

1.提升企業家法律服務工作站能級。在落實《關於建立健全溝通聯繫機制進一步服務保障民營經濟發展的工作意見》的基礎上，重點圍繞民營企業、民營企業家的司法需求，着力解決服務站前期運轉中存在的工作範圍內容不明確，活動鬆散，計劃性、系統性不足的問題，通過《企業家法律服務工作站》規程明確服務站組織機構、工作場所、服務內容、聯絡機制，實現企業家法律服務工作站能級提升。

2.建立警示案例發佈機制。一是通過“企業風險預警發佈”平台，發佈有重大社會影響、新類型等具有典型性的涉民營企業案例，充分發揮典型案例的警示教育和規範引導作用。二是落實“誰執法誰普法”，深入開展檢察官以案釋法，強化檢察法律文書釋法説理，加強法治教育培訓，引導民營企業家樹立底線思維，增強法治意識。三是延伸警示案例效果，通過組織法治講座、檢察開放日、企業家沙龍、庭審觀摩等活動，開展形式多樣的法治宣傳，提高民營企業風險防範意識和防控能力。如C區檢察院開展“檢察護航民企發展”檢察開放日活動，深受民營企業家好評。

3.建立專項預防工作機制。一是對接“互聯網+生活服務業”發展的新形勢新任務，立足辦案，積極參與綜合治理。發佈《涉互聯網企業刑事檢察白皮書》，梳理近三年來區院辦理的利用APP或網站漏洞盜竊公司財產、“刷單”騙取電商補貼等侵害互聯網企業的新類型犯罪，分析案件特點、發生規律，預測企業面臨的受違法犯罪侵害的風險，提出檢察建言，為黨委政府決策和產業健康發展提供有力參考。聯合區法院、區市場監管局開展“淨化市場環境，服務互聯網企業健康發展”社會綜合治理項目，如針對旅遊業互聯網犯罪頻發的情況，向相關公司制發檢察建議書，提出相關整改意見獲高度重視。發佈《“互聯網+生活性服務業”常見刑事法律風險防控提示》，提出27條法律風險提示，涉及民事索賠、商譽受損、網絡安全隱患等，立足檢察職能，依託司法辦案，強化互聯網企業權益保護，幫助企業堵漏建制。二是針對人工智能、高新技術企業反映的相關司法需求，與工商聯商定專項預防計劃，開展相關保護知識產權、防範惡意競爭等知識講座、案例剖析。

4.探索分流對接工作機制。一是發揮接待窗口的積極作用，引導案件線索的準確分流。第一次分流，由接待人員根據案由將其分到民事案件窗口、行政案件窗口、公益訴訟案件窗口、刑事案件窗口。由對應窗口的檢察人員對線索進行初步審核。符合檢察院受理條件的，由窗口二次分流到專業檢察官辦案組進行案件審理。二是加強與12309檢察服務熱線、“隨申辦市民雲”、12345市民熱線等平台的工作對接。實現來電統一接聽和轉接，線下申訴一站式受理。對於微信服務公眾號、市民信箱等網絡平台的申訴，要積極發揮互聯網大數據的優勢，搭建行刑銜接的線下平台，暢通信息渠道，實現信息共享。

5.充分發揮民事行政檢察和公益訴訟職能。目前，民營企業在發展中的需求主要集中於以下兩方面：一是法律服務工作站應當針對不同類別的企業、不同的法律需求提供針對性的法律服務；二是隨着中國特色社會主義市場經濟的進一步發展成熟，從市場準入到市場交易再到市場退出各個環節，司法在優化營商環境方面的功能和作用愈發凸顯。因此，法律服務工作站還要重點關注外資企業、內部投資企業在企業遷移、關閉、人員清退方面的法律服務。

對此，一是由法律服務工作站牽頭，針對電商和高科技民營企業反映的新興產業法律邊界問題，通過舉辦研討會、企業家法律沙龍等形式，組織司法職能部門、法學專家、學者進行研討和交流。

二是以企業家法律服務工作站為平台，拓寬保護公共利益和優化營商法治環境的路徑，結合案件情況開展普法宣傳活動以回應民營企業訴求，如開展非訴執行案件專項監督、公益訴訟宣傳週活動。

三是加強對民事、行政執行活動的監督，依法監督糾正不履行或者怠於履行執行職責的違法情形，保護相關權利人的合法財產權益。加大對涉企業虛假訴訟、惡意訴訟監督力度，維護司法公正和權威。積極探索在消費者權益保護、數據信息安全等社會公眾關注的領域發揮檢察機關保護公益的職能作用。

四是發揮檢察機關民事檢察和公益訴訟職能，通過C區檢察公益訴訟微信服務號、12309市民熱線、“隨申辦市民雲”的公益訴訟窗口收集有關線索和民營企業需求。

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