為完善反洗錢監管機制，進一步提升我國洗錢和恐怖融資風險防範能力，中國人民銀行日前印發《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》（中國人民銀行令〔2021〕第3號，以下簡稱《辦法》），自2021年8月1日起施行。
記者瞭解到，現行《金融機構反洗錢監督管理辦法（試行）》（銀髮〔2014〕344號）發佈實施以來，對預防打擊洗錢、恐怖融資等非法金融活動發揮了重要作用。不過，隨着國內金融業務發展創新、國際反洗錢要求不斷提高，我國反洗錢工作形勢發生了深刻變化。為進一步督促金融機構按照風險為本原則，完善反洗錢內部控制制度和風險管理政策，《辦法》的出台有其必要性。
“《反洗錢法》是反洗錢制度建設的法治基礎，事關反洗錢制度建設的根本，是反洗錢工作的‘牛鼻子’。”中國人民銀行反洗錢局局長巢克儉在接受《金融時報》記者獨家專訪時指出，我國的反洗錢監管法律制度不僅包括《反洗錢法》，也包括有關規章以及規範性文件，因此，人民銀行抓緊推動修改《反洗錢法》的同時，也在通過制定規章以及規範性文件細化有關規定和要求，從而進一步充實我國反洗錢監管法律制度體系。《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》正是在上述背景下出爐的。
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《金融時報》記者：近期人民銀行發佈了《金融機構反洗錢和反恐怖融資監督管理辦法》，《辦法》在哪些方面具體體現了提高反洗錢監管能力和金融機構履職水平的要求？
巢克儉：為切實提高反洗錢監管能力和金融機構履職水平，人民銀行制定了《辦法》，主要包括四個方面：
完善風險為本監管原則和工作要求。一是明確人民銀行應當對金融機構開展風險評估，及時、準確瞭解金融機構風險狀況。二是明確人民銀行及其分支機構以風險評估結果為依據，實施分類監管。三是確立分類監管的原則和邏輯，明確人民銀行結合風險評估發現問題的性質、複雜性和嚴重程度，採取不同的反洗錢監管措施。
明確金融機構反洗錢內部控制和風險管理工作要求。一是要求金融機構開展洗錢和恐怖融資風險自評估，根據經營規模和風險狀況建立健全內部控制制度，制定相應的風險管理政策。二是明確金融機構反洗錢組織機構、人力資源保障、反洗錢信息系統和技術保障等要求。三是明確金融機構反洗錢內部審計要求。四是為防範境外機構反洗錢監管風險，增加金融機構對境外分支機構和控股附屬機構的管理要求。
優化反洗錢監管措施和手段。一是刪除質詢措施，增加《反洗錢監管提示函》，便於及時向金融機構提示問題和風險隱患。二是完善現場風險評估措施。三是完善監管走訪和約見談話的適用情形。四是明確持續監管要求。
完善反洗錢監管對象範圍。在適用範圍中增加非銀行支付機構、網絡小額貸款公司，以及消費金融公司、貸款公司、銀行理財子公司等機構類型。
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《金融時報》記者：非銀行支付機構也應遵守上述《辦法》。過去幾年裏非銀支付機構在反洗錢領域的表現如何？有哪些現象和特點值得關注？
巢克儉：近年來，非銀支付市場獲得了長足發展，客户數量、交易金額迅速增長，已成為我國支付體系的重要組成部分。由於非銀支付業務普遍具有快捷、便利、非面對面的交易特點，在為普通客户提供高效服務的同時，也逐漸被一些違法資金交易所利用，隱含着較大的洗錢風險。
人民銀行對此加大了反洗錢監管力度，近兩年已對66家支付機構法人總部或其分支機構開展了反洗錢檢查。檢查表明，非銀支付機構初步建立了反洗錢內控制度和組織架構，自主開發或引進了可疑交易監測系統，但也有相當一部分機構在履行反洗錢義務方面不同程度地存在着若干問題，如洗錢風險識別和防控能力薄弱、客户身份識別基礎較差、持續盡職調查和可疑交易監測機制滯後等。
特別值得關注的是，有少數支付機構忽視反洗錢法律底線，對特約商户和線上客户身份識別把關不嚴，可疑交易監測覆蓋不全，成為金融領域反洗錢的明顯風險隱患。人民銀行對檢查發現的此類問題作出了嚴肅處理，最高罰款金額超過6000萬元，是歷年來反洗錢領域的最高罰款記錄，給全行業敲響了警鐘。我們希望相關查處能夠有力促進非銀支付機構和各類金融機構強化合規意識，最終有利於行業的長遠發展。
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《金融時報》記者：隨着國內金融業務發展創新、國際反洗錢要求不斷提高，需要完善相關法律制度，進一步發揮反洗錢在建設現代金融體系、擴大金融業雙向開放等領域中的作用。目前我國反洗錢領域與國際接軌情況如何？下一步哪些領域有待突破？
巢克儉：當前，反洗錢領域的國際標準是金融行動特別工作組（FATF）發佈的《打擊洗錢、恐怖融資和擴散融資的國際標準：FATF建議》（2012年發佈，2020年10月更新）。評價一國與國際標準的接軌情況，可以參考FATF等國際反洗錢組織對成員國開展互評估的結果。
2018年，FATF委託國際貨幣基金組織（IMF）牽頭組成國際評估組，對中國開展為期一年的互評估。2019年2月，FATF第三十屆第二次全會審議通過了《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》。
《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》認可近年來中國在反洗錢工作方面取得的積極進展，認為中國的反洗錢體系具備良好基礎。報告認為，中國建立了多層次的國家洗錢風險評估體系，制定和實施了國家反洗錢戰略政策。反洗錢工作部際聯席會議機制運行有效。金融業反洗錢監管工作取得積極進展，金融機構和非銀行支付機構對反洗錢義務有充分認識。執法部門能夠廣泛獲取金融情報，打擊腐敗、非法集資、販毒等洗錢上游犯罪取得了顯著成效，追繳和沒收犯罪收益達到了較高水平。中國高度重視反恐怖融資工作，對恐怖融資案件開展了有效的調查、起訴和宣判。在國際合作方面具有較為完備的法律框架，開展了“天網行動”和“獵狐行動”，從境外追回了大量犯罪資產。
同時，報告指出，中國反洗錢工作也存在一些問題需要改進。例如：相對中國金融行業資產的規模，反洗錢處罰力度有待提高；對特定非金融行業反洗錢監管缺失，特定非金融機構普遍缺乏對洗錢風險及反洗錢義務的認識；法人和法律安排（如民事信託）的受益所有權信息透明度不足；執法部門查處案件、使用金融情報、開展國際合作工作時側重上游犯罪，而相對忽視洗錢犯罪；中國在執行聯合國安理會定向金融制裁決議方面存在機制缺陷，包括義務主體、資產範圍和義務內容不全面，國內轉發決議機制存在時滯等。
報告建議，中國應拓展國家洗錢和恐怖融資評估信息來源；健全特定非金融機構反洗錢和反恐怖融資法律制度，加強對金融機構和特定非金融機構風險評估，加大監管力度，提高金融機構和特定非金融機構合規和風險管理水平；完善金融情報中心工作流程，加大對洗錢和恐怖融資犯罪打擊力度；考慮建立集中統一的受益所有權信息登記系統，提高法人和法律安排的透明度；加強司法協助和其他國際合作時效性，完善執行聯合國定向金融制裁的法律規定，提高國內轉發決議機制效率等。
2019年以來，中國各相關部門從國情出發，以問題為導向，積極補齊短板，取得一系列實質進展：反洗錢工作納入國務院金融委議事日程；《反洗錢法》修訂工作穩步推進；《刑法修正案（十一）》進一步修訂洗錢罪條文，將“自洗錢”行為規定為犯罪，為有效懲治洗錢犯罪及追逃追贓進一步提供了法律保障；司法機關連續開展專項行動，出台關於辦理洗錢刑事案件的指導意見，打擊洗錢犯罪成效顯著；金融監管部門發佈互聯網金融業反洗錢制度，監測和打擊虛擬資產交易及代幣融資平台，強化金融機構洗錢風險管理，加大對反洗錢違規行為懲戒力度。2020年9月，FATF發佈中國第一次後續評估報告，提高中國3項合規性指標評級，肯定中國的反洗錢合規水平有了進一步提升。
下一步，中國相關部門將進一步完善反洗錢工作制度，提高反洗錢工作有效性，推動我國反洗錢工作達到國際先進水平。
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