託而不舉？11月專項債發行破新高，超三成流向基建項目

本文來源：時代週報 作者：梁施婷

國家統計局在12月15日公佈的數據顯示，1-11月份全國固定資產投資（不含農户）494082億元，同比增長5.2%。從環比看，11月份固定資產投資（不含農户）增長0.19%。

圖片來源：國家統計局

其中，1-11月份基礎設施投資同比增長0.5%，增速不及市場預期。對此，天風證券研究所指出，11月份地方債發行持續維持較高水平，基建增速邊際回升但尚未見明顯起色。政策督促今年底明年初形成實物工作量之下，基建回升斜率有望提升。

在過去的11月份，主要用於支持基礎設施建設的新增地方政府專項債券（下稱“專項債”）發行規模創下今年來的新高，新增專項債發行達到5760.61億元，相較10月上升了7.24%。

蘇寧金融研究院宏觀經濟研究中心副主任陶金向時代週報記者表示，今年以來專項債發行進度偏慢，而與發行進度相比，投入基建的過程也存在時滯，資金在項目單位環節的閒置現象比較普遍。這些都導致了專項債對基建的實際拉動作用受限。

陶金認為，專項債資金中作為重大項目資本金的比例還有充分的利用空間，預計還能撬動更多的社會融資，以支持基建擴張。“政策將加大對專項債資金使用效率的監管，專項債拉動基建的作用還將被更大的發揮。”

超三成專項債用於基建項目

今年專項債的發行已進入倒數時刻。

截至11月底，新增專項債累計發行34833億元，剔除2020年結轉用於支持中小銀行的新增額度1494億元，為33339億元，佔全年新增額度的91.3%。在12月份，全年新增額度剩餘額度為3161億元。

據21世紀經濟報道，日前財政部已向省級財政部門下達了2022年提前批專項債額度，按照此前全國人大常委會的授權，2022年可提前下達的專項債最高額度為2.19萬億。

清華大學戰略與安全研究中心研究員卞永祖在日前接受時代週報記者專訪時預計，2022年新增專項債額度有望達到4萬億元，且很大可能將在明年初開始發行。

今年專項債的發行節奏前慢後緊。前7個月，專項債共發行14546億元，發行進度為35.7%，低於2019年和2020年同期的78.5%和62.9%。

粵開證券研究院副院長羅志恆曾指出，上半年新增專項債發行進度緩慢，表面看是受到提前批額度下達較晚、專項債項目監管趨嚴的影響，更深層的原因是穩增長壓力不大背景下，地方政府急於發行專項債的必要性下降。此外，今年專項債額度在3月份才下達也導致整體發行節奏後移。

雖然整體節奏後移，但專項債用於支持基建的比例仍保持在較高的水平。根據天風期貨研究所的研報指出，今年專項債投向基建相關項目的規模達到12.271.7億元，佔新增專項債規模的34.9%。

陶金認為，專項債資金投向基建領域的規模和佔比，很大程度上反映了對城投債、非標融資、政府性基金資金來源的替代。

“以往傳統融資模式下，基建確有相當一部分項目具有相對較好的收益前景。未來這些項目也很可能能夠滿足專項債融資的標準。”陶金表示，未來在新基建、綠色低碳、保障房等領域的項目中，專項債資金的角色將更加重要，而這些領域的項目收益普遍相對較好，專項債使用領域依然是較為廣闊的。

專項債“託而不舉”

為了地方債務更加透明化，2015年專項債首次發行，並逐步取代城投平台融資，成為地方政府支持基建的重要抓手。

在2017年，專項債的規模僅有8000億元，其中18.06%流向基建項目，撬動了基建投資同比19%的增長。

到了2018年，全國專項債的規模開始大規模擴容。2018年-2021年新增專項債分別為1.35萬億元、2.15萬億元、3.75萬億元和3.65萬億元。

但從數據上看，專項債對於基建投資的增長存在“託而不舉”的問題。去年，在破紀錄超過六成的專項債用於支持基礎設施建設的情況下，基建投資的同比增長僅達到0.9%。

專項債資金使用效率低、資金長期閒置等問題在近年越來越突出。

《國務院關於2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》指出，至2020年底，審計的55個地區有413.21億元未嚴格按用途使用，佔地區專項債餘額的3.25%，其中5個地區將204.67億元投向無收益或年收入不足本息支出的項目。

其中，山東、上海、湖北等地部分項目由於前期論證不充分、規劃設計和方案不合理等，導致債券資金長期閒置在國庫或者項目單位，最長閒置時間甚至超過2年，未及時形成實物工作量。江蘇、天津等地部分專項債券項目實際小於預期收益，未達到資金平衡方案要求。

“目前，專項債使用面臨資金閒置、資金使用效率不高、資金使用不規範、投向不合規等問題。在專項債的項目資金使用審計和項目收益要求的穿透式監管和終身問責機制之下，個別地區一方面依舊存在資金使用不規範、投向不合規甚至被挪用等問題，另一方面也因為項目收益要求和擔憂受到問責等原因，發生資金到賬後被閒置、項目和資金到位存在錯位、時滯的現象。”陶金認為，提高專項債的使用效率，最重要的是解決地方政府的投資意願問題。

展望明年，財政政策將依然保持積極。在早前舉行的中央經濟工作會議提出，要保證財政支出強度，加快支出進度，適度超前開展基礎設施投資。

陶金認為，新基建規模擴張的速度較快，市場容量正在進一步擴大。“綠色低碳領域的基礎設施建設必要性也較大，都為明年基建領域提供了較大的利用空間。傳統基建領域，例如很多城市的舊城改造、城市更新等新型城鎮化建設也有較大空間。”

此外，陶金表示，有必要在繼續加強對專項債發行和使用規範化監管的同時，引導地方政府加強項目前中後期規劃和驗證、優化項目和資金匹配等工作。短期的權宜之計，則需要加強“窗口指導”，鼓勵地方政府加快梳理項目、集中優先上馬一批相對優質的項目。

在今年全年專項債發行節奏後移對情況下，年末的專項債將在今年底、明年初形成實物工作量。國盛證券預計，明年一季度投向基建的資金規模將同比增加1455億元左右，對應的基建投資同比增速將回升至5.2%左右。

不過，中泰證券首席經濟學家李迅雷撰文指出，基建投資維持高增速的必要性和可能性已經大幅降低。“基建資金來源中，預算內財政佔比較小（不足20%），更多依靠貸款、非標、債券發行以及民間資本的參與，在‘做好地方政府債務管理、防範化解風險’的前提下，要求預算內支出或者專項債資金補足基建投資的資金缺口，顯然是不切實際的。”