“四個最嚴”築防食品安全這十年

在中國食品安全治理的近十年裏，出現頻率高的有這樣一句話：最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責。

黨的十八大以來，“四個最嚴”要求為食品安全治理工作指明方向。2015年，新修訂的《食品安全法》實施，建立覆蓋生產、流通、服務、銷售等的全過程監管制度。2013年、2018年兩次機構改革之後，國家市場監督管理總局登上歷史舞台，結束多頭分段監管模式，提高了食品安全監管效能。全國食品安全宣傳週已舉辦10屆，將食品安全監管外延至社會共治，“營造人人關心、人人維護食品安全的良好氛圍”。

中國社會科學院食品藥品產業發展與監管研究中心主任張永建認為，“從實踐來看，隨着我國科學協調、權責明晰、覆蓋全程的食品安全監管體系的建立和完善，隨着食品安全管理體制機制的不斷改進和提升，我國食品安全水平也在不斷進步，沒有發生區域性、系統性的食品安全風險，近些年國家食品安全抽檢結果也在不斷向好。”

“四個最嚴”指明方向

2015年5月，針對食品藥品安全監管，“四個最嚴”要求首次提出。用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學完善的食品藥品安全治理體系，嚴把從農田到餐桌、從實驗室到醫院的每一道防線。

自此，“四個最嚴”貫徹於中國食品安全治理的每一個環節。以2015年為例，配合新修訂的《食品安全法》實施，當時的食藥監部門出台《食品經營許可管理辦法》《食品召回管理辦法》《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》等規章，下發《食品經營許可審查通則》《食品經營許可數據庫建設標準》等制度規範，初步形成食品經營監管制度新體系框架。

在橫跨一二三產業鏈條的乳製品行業，“四個最嚴”體現得尤為明顯。乳製品已形成完善的法規標準體系，涵蓋奶牛養殖、原料奶收購、乳製品加工、質量控制、市場監督、產品銷售及廣告宣傳等各個方面。

據國際乳品聯合會中國國家委員會名譽主席、中國乳製品工業協會原理事長宋昆岡介紹，近十年來，國家衞生主管部門陸續頒佈的乳品安全國家標準近80項，“特別是嬰幼兒乳粉標準，是世界上要求最嚴、技術含量最高的標準之一”。

在“最嚴格的監管”方面，監管部門自2010年以來對乳製品、嬰幼兒配方奶粉實施密集的質量抽檢制度，對乳製品每季度全覆蓋抽檢一次，對嬰幼兒配方乳粉實施月月抽檢。2014年-2018年，108家嬰幼兒奶粉企業全部接受監管部門的生產體系檢查。

“史上最嚴”的監管舉措，換來的是乳業安全最好水平。中國奶業協會的數據顯示，2021年，我國生鮮乳抽檢合格率為99.9%，同比持平；三聚氰胺等重點監控違禁添加物抽檢合格率連續13年保持100%。乳製品總體抽檢合格率99.87%，嬰幼兒配方乳粉抽檢合格率99.88%，在市場監管總局5大類食品安全監督抽檢中合格率最高。

修訂《食品安全法》重典治亂

“《食品安全法》是食品安全管理中最頂層、最重要的法律。”談到食品安全監管的頂層設計，中國社會科學院食品藥品產業發展與監管研究中心主任張永建如此總結。

我國食品安全監管法律法規可追溯到1965年國務院批准試行的《食品衞生管理試行條例》。1983年，《食品衞生法（試行）》頒發。2006年，修訂《食品衞生法》列入年度立法計劃，後改為制訂《食品安全法》。2009年，《食品安全法》通過，《食品衞生法》廢止，我國食品安全由重在外部監管轉向全程監督。2013年10月，《食品安全法》在實施4年後迎來首次“大修”，國務院法制辦公開徵求意見。

2015年10月1日，新修訂的《食品安全法》正式實施，被稱為“史上最嚴”，建立了覆蓋食品生產、流通、餐飲服務、食用農產品銷售等環節的全過程監管制度，明確了特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方乳粉的產品配方實行註冊制度，強化互聯網食品交易監管，規範保健食品標籤不得涉及預防治療功能，生產經營轉基因食品應按規定標示，從民事和刑事等方面強化了對食品安全違法行為的懲處力度。

原國家質檢總局總工程師、北京大學法治與社會發展研究院高級研究員劉兆彬是《食品安全法》起草小組成員之一，他説2015年修訂的《食品安全法》從原先104條追加到154條，對其中70%的條文進行了改動，進一步理順了中國食品安全監管的體制與制度框架，尤其進一步理順了監管職能，加大對違反食品安全法行為的處罰力度，明確規定違法金額在1萬元以上的可處以15倍-30倍的罰款。

“我國首部《食品安全法》實施以來，在不長的時間內經歷了多次修改和完善，這在我國法制建設中是不多見的，充分説明了黨和政府對食品安全問題的高度重視。”張永建認為，《食品安全法》要求食品安全實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度，整體上促進了我國食品安全監管能力和水平的進步。

兩次機構改革提升食安監管效能

《食品安全法》修訂，離不開國務院機構改革這一大背景。

2013年3月，國務院啓動機構改革，對食品安全監管體制作出重大調整，組建國家食品藥品監督管理總局，終結了過去生產、流通、消費環節“九龍治水”的分段監管模式，改為統一管理。

中國人民大學法學院教授王貴松當時接受新京報採訪時認為，修訂《食品安全法》的直接動機是2013年的機構調整，“新的食品監管機制應該用法律條文確定下來”。

黨的十九大報告提出實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。2018年，我國食品安全治理又迎來新一輪機構改革——組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構，不再保留國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局，“大力推進綜合執法機構機制改革，着力解決多頭多層重複執法問題”。

中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授胡穎廉在2020年3月發表的《國家治理現代化中的食品安全：起點、體系和任務》中分析稱，2018年機構改革以優化協同高效為重要原則，注重科學劃分縱向事權。改革後，高風險的特殊食品如嬰幼兒配方乳粉、特殊醫學用途食品、保健食品等註冊，由國家市場監督管理總局負責，並承擔監督檢查制度、重大違法案件查處、全國性抽樣檢驗計劃等具有風險跨區域的工作。與此同時，承認本地化監管的資源和信息優勢，具體許可、檢查、處罰工作由省級及以下市場監管部門承擔，尤其是食品“三小”（小作坊、小餐飲、小攤販）的日常監管交由鄉鎮街道承擔，並通過購買專業第三方服務提升監管靶向性和震懾力。

胡穎廉認為，過去很長時間，我國食品安全衞生監管模式是質監、工商、食藥監、衞生等部門分段負責，儘管有利於提升監管專業性，但越來越不適應食品產業鏈一體化趨勢。黨的十八大之後的一系列機構和體制改革，解決了“碎片化”監管模式的弊端，尤其是市場監管綜合執法改革，更是秉承大市場、大監管、大服務理念，提升整體治理效能。

張永建認為，我國對食品安全管理體制機制的認識和實踐，是一個不斷探索和完善的過程。例如，2004年國務院印發《國務院關於進一步加強食品安全工作的決定》，提出“分段監管為主，品種監管為輔”，在當時環境下對於明晰各相關部門的職責和職能具有重要意義。為進一步整合並提升監管效率，我國此後對食品安全監管體制進行了一系列改革：2013年成立國家食品藥品監督管理總局，2018年成立國家市場監督管理總局，努力解決食品安全管理過程中的“碎片化”問題。

食品專項行動重拳出擊治亂象

兩次機構改革結束食品安全監管“多龍治水”局面，各部門在整治各類食品亂象的過程中高效協作，這在多次市場專項整治行動中體現得尤為明顯。

2019年1月9日，國家市場監管總局、公安部、農業農村部、國家衞生健康委、國家藥監局、國家網信辦等13部門聯合開展整治保健市場亂象“百日行動”。截至2019年4月，全國出動執法人員274.1萬人次，搗毀製假售假窩點465個。全國共立案21152件、案值130.02億元、罰沒款6.64億元，為消費者挽回經濟損失1.23億元。

此後，市場監管總局針對固體飲料冒充特殊食品問題加大監管力度。2019年5月13日，新京報在北京調查發現寧波特壹食品有限公司、青島金大洋乳業有限公司將固體飲料以具有一定功能性質的“配方粉”形式出售，宣稱能解決嬰幼兒過敏等問題。對此，市場監管總局要求各地針對企業名稱含有“生物”“醫藥”“科技”“保健”“高新技術”等字樣的，產品易誤導消費者與特殊食品混淆的普通食品生產企業加強監管。

2020年5月14日，市場監管總局再次下發《關於開展固體飲料、壓片糖果、代用茶等食品專項整治的通知》，打擊非法添加、虛假宣傳、違規銷售等違法違規行為。2021年12月24日，市場監管總局下發《關於加強固體飲料質量安全監管的公告》，要求固體飲料產品需標示產品不能代替特殊食品作為警示信息。

針對事關未成年人健康的“五毛食品”“網紅食品”“校園食品”，監管部門多次重拳出擊。2018年4月，市場監管總局發佈《關於開展校園及周邊“五毛食品”整治工作的通知》，要求取締無證生產“五毛食品”的黑作坊。2019年2月，國家衞健委、市場監管總局、教育部聯合下發《學校食品安全與營養健康管理規定》，實施學校食品安全校長（園長）負責制。2022年1月，市場監管總局、教育部、公安部聯合下發通知，要求全面治理向未成年人無底線營銷色情低俗食品現象。

除各類食品安全專項行動外，近幾年食安治理已延伸到規範過度包裝，反食品浪費，遏制天價月餅、“食金之風”等細分層面。2021年8月10日，市場監管總局發佈《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》新國標。2022年5月26日，市場監管總局公佈《限制商品過度包裝要求食品和化妝品》國家標準第1號修改單，針對月餅、粽子類產品專門設置過度包裝限制性條款。2022年6月，國家發改委、工信部、商務部、市場監管總局聯合發佈《關於遏制“天價”月餅、促進行業健康發展的公告》，對單價超過500元的盒裝月餅從嚴監管。

食品安全宣傳週推動食安共治

談及過去十年我國食品安全水平的提升，很多受訪企業都提到了政府、企業、消費者、行業協會等社會各方在食安共治方面作出的努力。

伊利集團執行總裁劉春喜認為，乳業是食品安全的代表性產業，對原料、加工、存儲、運輸、銷售等各環節的安全要求較高。近十年來，中國乳業綜合生產能力穩居世界第三位，全球影響力正在與日俱增。“總體來説，我國乳品安全取得顯著成績，既是黨中央、國務院對食品安全工作作出重大部署的體現，也是全社會和全體乳業人共同努力的結果。”

為面向全社會開展食品安全宣傳教育，國務院食品安全委員會辦公室從2011年開始，牽頭組織全國性的大型宣傳活動——全國食品安全宣傳週，每年6月舉辦。這也成為我國食品安全領域規格最高、涉及面最廣的主題宣傳活動，營造人人蔘與、社會共治食品安全的氛圍，並且有針對性地普及食品安全法律和知識。

從2011年首次啓動，截至2021年，全國食品安全宣傳週活動已舉辦10屆。胡穎廉在上述文章中提出，修訂後的《食品安全法》將“社會共治”作為食品安全工作的原則之一。監管部門不可能也沒必要包攬風險研判、信息發佈、日常監管、行政處罰、應急響應的全鏈條工作。“因此我們需要一個兼具活力和秩序的社會，亟須法制化、專業化、智能化的社會治理，這是真正內生、自發的力量，並已經在現實中得到證實。”

2022年8月9日《食安•十年》新京報食品安全特刊。

新京報首席記者 郭鐵

編輯 李嚴

校對 趙琳