□ 本報記者 陳 磊
□ 本報見習記者 劉紫薇
10月8日，住房和城鄉建設部在官網上對湖北省荊州市巨型關公雕像項目和貴州省獨山縣水司樓項目有關問題進行通報。
《法治日報》記者梳理發現，近年來，地方政府建設此類項目現象並非個例，一些地方甚至被認定為建設政績工程、形象工程，受到國務院辦公廳督查室或住房和城鄉建設部通報。
根據預算法等法律法規的規定，一個地方行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況，包括一個地方行政區域內的經濟、教育、文化等重大事項，須受地方權力機關的審查、批准、監督。
接受《法治日報》記者採訪的專家稱，地方政府上馬這些政績工程、形象工程，原因之一恰是在於預算法等法律法規在實踐中並沒有得到有效實施，特別是地方權力機關的預算審查監督不力，預算法治建設任重道遠。
貪圖政績盲目舉債
濫建文化地標工程
公開資料顯示，巨型關公雕像位於荊州市重點文化旅遊項目關公義園之內。2014年2月，關公義園破土動工，總佔地面積228畝，包括一座關公雕像、兩個體驗中心等，項目投資15億元，2016年6月建成並對外開放，被稱為“荊州旅遊的新地標”。
住房和城鄉建設部通報稱，荊州市在古城歷史城區範圍內建設的巨型關公雕像，高達57.3米，違反了經批准的《荊州歷史文化名城保護規劃》有關規定，破壞了古城風貌和歷史文脈。
水司樓位於貴州省黔南布依族苗族自治州獨山縣北邊，2016年9月開工興建，佔地面積5900平方米，總建築面積60000平方米，樓高99.9米，為24層大型全木質框架榫卯結構建築，被稱為“天下第一水司樓”。
2020年7月，黔南州政府新聞辦公室發佈通報稱，獨山縣原縣委書記潘志立政績觀出現嚴重偏差，在缺乏調研、論證的情況下，急功近利，盲目融資舉債用於毋斂古城、水司樓、賽馬場等政績工程、形象工程建設，導致新開工項目數量迅速擴張，地方債務規模過大、債務風險突出，有的工程成為爛尾工程。
截至2020年6月末，獨山縣政府債務餘額135.68億元。此前，2019年3月，潘志立已被紀檢監察機關審查調查，2020年4月一審被判處有期徒刑12年。
住房和城鄉建設部通報稱，獨山縣在影山鎮淨心谷景區內建設的水司樓，建築高達99.9米，投資高達2.56億元，存在脱離實際、濫建“文化地標”、破壞自然景觀風貌等問題。
通報還稱，各地要從通報的兩個典型案例中吸取教訓，切實在城鄉建設中延續歷史文脈、塑造特色風貌、展現時代精神。
對此，中國政法大學財税法研究中心主任、中國財税法學研究會副會長施正文在接受《法治日報》記者採訪時稱，這些地方雖然建設的是文化項目，但由於超標濫建被認定為形象工程，就背離了財政職能的要求。
施正文認為，從預算法的角度看，財政資金是要保證政府提供基本的公共服務和公務物品，同時在程序上要經過預算程序才能花出去，但根據住房和城鄉建設部的通報，這些項目的建設顯然異化成地方領導幹部個人的形象工程或政績工程，超出了財政支出的範疇，實際上是為了追求領導人的個人利益。
預算法第十二條規定，各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則；第三十七條規定，各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出。
“應當説，這種華而不實的現象顯然不符合預算法的要求，背離了公共財政的性質和目的，財政支出必須優先保證基本公共服務的合理需求。”施正文稱。
中國社科院財税法案例研究中心主任、中國社科院財經戰略研究院副研究員滕祥志告訴《法治日報》記者，這種現象產生的一個根源是，在地方政府市場主體化背景下，地方集投資需求、民生需求、經濟發展需求和公共服務需求於一身，但地方的財政收入並不能滿足這些需求，由此產生財政資金缺口。
“舊預算法對地方舉債有明文禁止，由此導致法律規則與實際運行邏輯之間的不協調，這就是制度錯配，預算法由此需要做出調試和回應。此外，還存在時間錯配和空間錯配問題。如果一個良好盈利預期的項目與其舉債的還款期限錯配，會產生債務問題；地方政府公共服務對象的流動遷移，會產生空間錯配”，滕祥志認為。
在滕祥志看來，地方作為制度錯配下的行為主體，就會採取一些變通性的措施繞過這些規則，反過來導致預算法相關規則的落空，預算制度跟實踐脱節，説白了也就是預算制度和實踐不匹配。對此，2018年新修訂的預算法做出規則回應，對於地方債務既要小心開閘，又要有嚴格約束和規制。
地方債務居高不下
預算法治任重道遠
實際上，這種現象並非個例。
2019年1月，住房和城鄉建設部曾就甘肅省榆中縣北入口環境整治項目和陝西省韓城市西禹高速韓城出入口景觀提升工程有關問題進行通報，兩地屬於脱離實際搞政績工程、形象工程。
通報稱，榆中縣在入城口處間距不到500米的道路上建設兩座高達28米、寬達145米的秦漢仿古城門、一座大型雕塑以及兩個遠離居住區的景觀廣場，投入資金6200萬元。榆中縣屬於國家貧困縣，沒有將有限的財力優先用於民生改善，而是舉債在城市出入口“造景”“造門”，盲目立項、搞形象工程。
韓城市在西禹高速韓城出入口景觀提升工程建設中，刻意追求“鯉魚躍龍門”的形象效果，建設超大體量的假山跌瀑、人造水系及亮化工程，總投資1.9億元。其中，無實用功能的假山造價高達每平方米2000元。該項目景觀工程脱離地方實際，盲目造景、投資過大、造價過高。
今年6月，國務院辦公廳督查室還通報了河北景縣違規舉債搞迎檢辦大會等問題。
督查發現，景縣為迎接省級園林縣城複檢和創建國家園林縣城、創建省級潔淨城市、承辦第四屆衡水市旅遊產業發展大會，2020年安排了大量建設項目，但是由於財政收支緊張，不得不採取舉債方式解決。
以舉辦旅發大會為例，景縣安排了景州塔景區提升項目、亞夫公園景區提升項目、大運河景觀廊帶等11個重點項目，計劃投資超過2.63億元，其中6個項目沒有預算，擬通過申報專項債券或一般債券解決約1.45億元。景縣政府在明知沒有預算保障的情況下，隨意決策花費1500萬元財政資金搞旅發大會亮化工程。
預算法規定，政府的全部收入和支出都應當納入預算。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批准的預算為依據，未列入預算的不得支出。
根據相關法律法規，地方各級預算由本級人民代表大會審查和批准。地方人大有權批准本級預算和本級預算執行情況的報告，也有權撤銷本級政府關於預算、決算的不適當的決定和命令。在審查預算草案及其報告、預算執行情況的報告時，有權重點審查“預算安排是否貫徹國民經濟和社會發展的方針政策，收支政策是否切實可行”，“重點支出和重大投資項目的預算安排是否適當”。
一個隨之而來的疑問是，為何政績工程、形象工程當中很難看到地方預算約束的身影？
在施正文看來，徒法不足以自行，法律的生命在於實施。預算法的頒佈及修訂，並不代表預算法就得到了很好的實施，在不同的地方發生類似的事件，説明這些現象在一定程度上、一定範圍內有一定的普遍性，也説明預算法還沒有在實踐中得到有效實施。
施正文分析稱，通過這些事件，相關地方需要進行反思，看看預算法在貫徹落實當中到底還存在哪些問題、存在哪些差距，造成這些問題的原因是什麼，然後從完善預算法治的角度，建立相應的制度，完善人大的監督職能，切實將政府財政支出關進預算的“籠子”裏。
滕祥志認為，預算法及相關法律法規已經就相關問題作出原則性規定，包括財政部也有明文規定，但這種現象仍時有發生，特別是像獨山縣這類大興土木的做法，並不是無法可依，而是有法不依的問題，所以我們要從國家治理體系和治理能力現代化的角度去看待。“這不僅僅是預算法本身的問題，也是提升地方領導幹部法治意識的問題，更是建設法治生態的問題。”
滕祥志稱，就預算法治來説，預算法及其實施條例的修訂，在財政管理體制方面紮緊了預算管理的“籬笆”，比如全口徑預算、中期預算、績效預算、預算公開等，避免地方政府的債務脱離預算監督管理、脱離地方人大的監督，為地方政府舉債戴上法律的“金箍”。2018年中央辦公廳發佈《關於人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，人大的預算審查監督重點向支出預算和政策目標拓展，對於地方政府的債務擴張衝動，也有很好的規制作用。
地方政府債務管理
亟須納入法治軌道
為了預防出現政績工程、面子工程，黨的十八大以來，我國從制度上進行了不少探索。
2018年9月，黨中央、國務院發佈《關於全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，其中對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，體現了“花錢必問效、無效必問責”。
2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議對預算法進行修訂。
2019年7月，《政府投資條例》正式施行，政府投資項目審批制度進一步規範，明確了項目單位應當編制和報批的文件、投資主管部門或者其他有關部門審批項目的依據和審查事項，並規定審批重大政府投資項目應當履行中介服務機構評估、公眾參與、專家評議、風險評估等程序。
2019年年底，中央“不忘初心、牢記使命”主題教育領導小組印發《關於整治“景觀亮化工程”過度化等“政績工程”、“面子工程”問題的通知》，要求把整治“景觀亮化工程”過度化等政績工程、面子工程問題納入主題教育專項整治內容。
今年10月1日，修訂後的預算法實施條例開始實施。
在滕祥志看來，整治政績工程、形象工程、面子工程有兩個思路，一是從完善財税法治的角度，就是從立法的層面進行完善，修改完善規則使規則具有適應性；二是進行疏通治理，《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》）和財政部相關文件就起到了很好的補救、糾偏和規制的作用。
滕祥志認為，隨着預算法的修訂和預算法實施條例的修訂，意味着在規則供給層面已經正視並回應了現實矛盾，將地方政府債務管理納入法治軌道。法律的生命在於遵守和執行。下一步需要嚴格執行法律法規，還需要落實《意見》，遵循疏堵結合、分清責任、規範管理、防範風險、穩步推進的原則，在完善財政管理體制、投資融資體制、銀行風險管控體制、幹部考評問責標準、債務公開透明方面進行五位一體的規制和治理。
滕祥志提醒説，特別需要指出的是，《意見》對於政府官員的考評標準的變化會起到一個很好的正面引導作用。
“我們亟須建構風清氣正的地方政治生態和法治生態，建構合理的政府績效評價機制，引導地方政府從改善民生、提供公共服務的角度編制預算草案，同時接受地方人大及其常委會的約束和監督，包括地方工程項目在內的地方債務規模和風險一定可控。”滕祥志稱。
施正文認為，要從制度上解決政績工程等問題，還是須嚴格執行預算法及相關法律法規，尤其是須明確政府在預算中的職能和定位，政府的職能就是提供公共服務、保障和改善民生，財政資金也只能向這方面投入，而不是給領導幹部個人撈政績的。地方政府如果要上政府投資項目，須嚴格按照預算機制進行。
在施正文看來，對地方政府的問責必須相應跟上，無論是地方人大，還是財政部門和審計部門，都應當及時對相關工程項目進行專項檢查，發現問題，嚴肅問責。