近日，財政部公佈《政府採購框架協議採購方式管理暫行辦法》（財政部令第110號，以下簡稱《辦法》），自2022年3月1日起施行。日前，財政部有關負責人就《辦法》有關問題回答了記者提問。
問：請介紹一下財政部制定《辦法》的背景情況。
答：中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府採購制度改革方案》明確提出，規範小額零星採購活動，提升小額零星採購的便利性。為貫徹落實《改革方案》要求，促進小額零星採購效率和規範的有機統一，財政部研究制定了《辦法》。
長期以來，在政府採購實踐中存在大量單次採購金額小、不同採購主體需要多次重複採購的需求，例如，採購計算機軟件、汽車維修和加油等。這類採購不同於單一項目採購，難以適用現行政府採購法規定的公開招標、邀請招標、競爭性談判（磋商）、詢價和單一來源等採購方式，目前一般通過集中採購機構的協議供貨和定點採購來實施。這種做法為小額零星採購活動提供了便利，但也因缺乏專門的制度規範，暴露出一些問題，社會多有反映。比如，有的以資格入圍方式選定供應商，造成市場分割，影響公平競爭；有的搞政府採購專供產品，採購價格遠超市場價；還有的在設備採購中以本機低價入圍，後續耗材價格卻遠超市場價格。因此，《辦法》借鑑國際經驗，明確了框架協議採購方式的管理制度，以期從根本上系統性解決相關問題，構築長效機制。考慮到在實踐中小額零星採購遇到的問題可能比較多，框架協議採購又是一種全新的政府採購方式，為穩步推進相關工作，我們將《辦法》定為暫行辦法，經過一段時間的實踐後再作進一步完善。
問：什麼是框架協議採購方式？哪些情形可以採用框架協議採購方式？
答：框架協議採購方式與其他採購方式相比，主要有以下特點：一是適用範圍不同。框架協議採購適用於多頻次、小額度採購，不適用於單一項目採購。二是程序不同。框架協議採購具有明顯的兩階段特徵，第一階段由集中採購機構或者主管預算單位通過公開徵集程序，確定入圍供應商並訂立框架協議；第二階段由採購人或者服務對象按照框架協議約定規則，在入圍供應商範圍內確定成交供應商並訂立採購合同。三是供應商範圍不同。採用其他採購方式的，一個採購包只能確定一名中標（成交）供應商，而框架協議採購可以產生一名或多名入圍供應商。
《辦法》規定框架協議採購的適用範圍具體包括：一是集中採購目錄以內品目，以及與之配套的必要耗材、配件等，採購人需要多頻次採購，單筆採購金額沒有達到政府採購限額標準的。既包括集中採購機構採購項目中的小額零星採購，也包括納入部門集中採購範圍的本部門、本系統有特殊要求的小額零星採購。比如，中央預算單位單筆採購金額小於100萬元的計算機、複印機、掃描儀等。二是集中採購目錄以外、採購限額標準以上，本部門、本系統所需的法律、評估、會計、審計等鑑證諮詢服務，採購人需要多頻次採購，單筆採購金額沒有達到政府採購限額標準的。從前期財政部清理違規設置備選庫、名錄庫、資格庫的情況看，採購人在法律、評估、會計、審計等鑑證諮詢服務領域訂立框架協議的需求比較突出，因此專門將這類服務中的小額零星採購納入了適用範圍。三是集中採購目錄以外、採購限額標準以上，為本部門、本系統以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，為了方便服務對象選擇，需要確定多家供應商的。例如，實踐中的憑單制政府購買服務。《辦法》同時還規定了兜底條款，今後隨着實踐的發展，財政部還可以規定其他適用框架協議採購方式的情形。
執行中需要注意的：一是框架協議採購方式不能濫用，以免妨礙市場秩序，衝擊項目採購。對前述第一種適用情形，按規定要實施批量集中採購的，不能實施框架協議採購。對前述第二種適用情形，主管預算單位能夠歸集需求形成單一項目採購，通過簽訂時間、地點、數量不確定的採購合同滿足需求的，不能採用框架協議採購方式。二是框架協議採購為多頻次、小額度採購提供了一種可供選擇的採購方式。符合前述適用情形的，集中採購機構或者主管預算單位可以實施框架協議採購，也可以按項目採購來執行，並非強制其採用框架協議採購方式。但一旦選擇框架協議採購方式，就應當執行《辦法》的規定。
問：什麼是封閉式框架協議採購？什麼是開放式框架協議採購？二者有什麼區別？
答：《辦法》將框架協議採購分為封閉式框架協議採購和開放式框架協議採購兩種形式，並明確以封閉式框架協議採購為主。封閉式框架協議採購強調通過公開競爭訂立框架協議，除經框架協議約定的補充徵集程序外，不能隨意增加協議供應商。開放式框架協議採購則是由徵集人先明確採購需求和付費標準等條件，凡是願意接受協議條件的供應商都可以申請加入。
封閉式框架協議和開放式框架協議都要通過公開徵集程序訂立，二者的主要區別在於：一是入圍階段有無競爭。在封閉式框架協議採購中，確定入圍供應商必須有競爭和淘汰，淘汰比例一般不低於20%，而且至少要淘汰一家供應商；而在開放式框架協議採購中，供應商提出加入申請後，徵集人會對申請文件進行審核，如果供應商符合資格條件，並對徵集公告中的框架協議內容和付費標準進行了響應，就可以入圍，不存在競爭和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封閉式框架協議有效期內，不能隨意增加協議供應商，入圍供應商無正當理由不允許退出；而在開放式框架協議有效期內，供應商可以隨時申請加入和退出。
問：封閉式框架協議採購和開放式框架協議採購分別適用於什麼情形？
答：《辦法》規定，框架協議採購原則上應當採用封閉式框架協議採購，只有兩種情形可以採用開放式框架協議採購：一是前述框架協議採購第一種適用情形中，因執行政府採購政策不適合淘汰供應商的，比如疫苗採購；以及受基礎設施、行政許可、知識產權等限制，供應商數量在3家以下，並且不適合淘汰供應商的，比如在一些地方，電信服務商不足3家。二是前述框架協議採購第三種適用情形中，能夠確定統一付費標準，並且為了更好地向公眾提供服務，需要讓所有願意接受協議條件的供應商都加入的政府購買服務項目。比如，政府購買失業培訓、養老、體檢等服務，服務對象可持政府發放的代金券等憑單或其他證明，從入圍供應商中自主選擇服務機構。
問：封閉式框架協議採購選擇入圍供應商的評審規則有哪些，在執行中需要注意什麼？
答：封閉式框架協議採購的入圍評審規則是根據框架協議採購的競爭特點來設置的，包括價格優先法和質量優先法。
《辦法》規定，價格優先法是封閉式框架協議採購選擇入圍供應商的主要方法。如果產品的質量和服務標準明確、統一，就可以在滿足這些要求的基礎上，只圍繞價格開展競爭，這是國際通行的競爭方法，也是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利於推動明確產品的需求標準。例如，電腦等產品有明確的標準，採用價格競爭既保障了基本功能和質量，也有效控制了高價問題。使用價格優先法要注意結合實際需要，細分領域和等次，合理確定需求標準。這裏需要説明的是，實踐中確定會計、審計等服務需求標準有一定的難度，主管預算單位、行業協會和相關企業要共同努力，推進服務標準的研究制訂工作，逐步確立針對產品質量、能夠開展競爭評判的具體要求，而不僅僅是依靠會計準則、審計準則等行業通用規範。在第二階段確定成交供應商時，採購人可以綜合考慮質量、價格因素直接選擇，也可以通過順序輪候或者二次競價的方式來確定。
《辦法》對質量優先法的適用範圍是嚴格限制的，僅適用於兩類項目：一是有政府定價或者政府指導價，無法競價的；二是對功能、性能等質量有特別要求的儀器設備，例如，一些檢測、實驗設備，主要是為了滿足科研需要，鼓勵高新技術產品應用，可以在一定限度內減少對價格因素的考慮。使用質量優先法應當在需求調查的基礎上，結合需求標準科學確定最高限制單價和質量競爭因素。在第二階段確定成交供應商時，可以不再競爭價格。
問：框架協議的訂立主體是誰？訂立主體應當如何落實《辦法》的規定？
答：框架協議主要由集中採購機構和主管預算單位訂立。對於集中採購目錄以內品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中採購機構負責徵集程序和訂立框架協議；集中採購目錄以外品目，由主管預算單位負責徵集程序和訂立框架協議。其他預算單位，如醫院、高校等，確有需要的，經其主管預算單位批准，也可以作為徵集人組織實施框架協議採購，並按照《辦法》關於主管預算單位的規定執行。
集中採購機構和主管預算單位要加強內控管理，結合《辦法》規定建立健全相關內控制度和操作規程，在採購需求確定、採購實施計劃編制、公開徵集活動組織和框架協議履行管理等環節全面落實主體責任，做好有關工作。一是做好框架協議採購前期準備。摸清不同採購單位對框架協議採購的基本需求。集中採購機構要擬訂採購方案，報財政部門審核；主管預算單位要將本部門、本系統有特殊要求、需統一配置的小額零星採購列入部門集中採購項目，擬訂採購方案，報財政部門備案。同時，要做好電子化採購相關準備，已有電子採購系統的，根據《辦法》規定優化功能設置；沒有電子採購系統的，為避免重複建設，可選擇已開發相關功能的第三方平台實施框架協議採購。二是加強需求標準的制定，組織開展需求調查，充分聽取採購人、供應商和專家等的意見，合理確定採購需求，並逐步形成各類採購的需求標準。三是科學確定最高限制單價，充分開展需求調查，形成與貨物、服務需求標準相對應的最高限制單價，為供應商競爭報價提供基礎。四是根據工作需要和採購標的市場供應及價格變化情況，合理確定框架協議有效期。貨物項目價格變化較大，有效期一般不超過1年；服務項目相對穩定，有效期一般不超過2年。五是開展框架協議履行管理，包括對第二階段最高限價、需求標準的執行情況和確定成交供應商情況進行管理，為第二階段合同授予提供工作便利，對入圍產品升級換代進行審核，建立用户反饋和評價機制，公開封閉式框架協議第二階段成交結果，辦理入圍供應商清退和補充事宜等。
問：針對以往協議供貨、定點採購中存在的質次價高、“買得便宜用得貴”等問題，《辦法》規定了哪些舉措？
答：解決協議供貨、定點採購中的突出問題，關鍵是要落實好《辦法》確立的核心競爭機制，包括前面提到的加強需求管理、增強評審客觀性、兩階段選擇等。除此以外，《辦法》還規定了一些措施：一是集中採購機構、主管預算單位要儘可能確保採購需求標準與最高限制單價相匹配。二是對封閉式框架協議供應商入圍設置不同淘汰率，一般不得低於20%。但是對於採用質量優先法的儀器設備採購，由於沒有政府定價、政府指導價，評審環節又未開展價格競爭，為更好地平衡質量與價格的關係，將最低淘汰率提高到40%。三是要求供應商響應的貨物原則上是市場上已有銷售的規格型號，不能採用專供政府採購的產品，避免同一貨物因使用專供政府採購的型號導致價格不可比。同時，要求貨物項目的每個採購包只能用一個產品響應，避免多產品響應形成報價組合，干擾價格競爭。四是對耗材使用量大的複印、打印等儀器設備，引入全生命週期成本理念，要求供應商同時對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價，並在評審時考慮專用耗材使用成本。五是引入外部競爭機制，當採購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商採購相同貨物，而入圍供應商又不同意將價格降至非入圍供應商報價以下的，可將合同授予該非入圍供應商。
問：供應商對框架協議採購活動有異議的，如何救濟？相關違法行為如何處理？
答：在框架協議採購的兩階段，供應商均可依法提出質疑和投訴。框架協議訂立階段，供應商如認為徵集相關的文件、過程和入圍結果使自己權益受損的，可依法向徵集人提出質疑，對質疑答覆不滿意或徵集人未按時答覆的，可依法向財政部門提出投訴。合同授予階段，供應商如認為二次競價、順序輪候過程和成交結果使自己權益受損的，可依法向採購人、採購代理機構提出質疑，對質疑答覆不滿意或採購人、採購代理機構未按時答覆的，可依法向財政部門提出投訴。採購合同履行過程中產生的爭議，按照合同約定和民法典等法律法規規定處理，不屬於質疑和投訴範圍。質疑、投訴的具體要求按照政府採購法及其實施條例、《政府採購質疑和投訴辦法》等規定執行。
為保障《辦法》的有效實施，《辦法》根據政府採購法及其實施條例，規定了不同情形的處理措施，以及主管預算單位、採購人、採購代理機構、供應商、財政部門及其工作人員等各方主體的法律責任。