瞭望 | 找準定位、統一待遇、高效運行……養老保險全國統籌要件有哪些

　　建立基本養老金合理調整機制。調整水平應以保證養老金購買力不下降為原則，兼顧其他因素合理確定，盡力而為、量力而行

　　統籌退休職工與城鄉老年居民的基本養老金調整幅度，控制並逐步縮小羣體間的差距

　　全國統籌意味着多個環節的統一管理，相關的數據、信息將海量增加，信息形成的環節也將增多，需通過有效機制，確保基礎信息可靠

　　文 | 何文炯

　　今年4月，人力資源和社會保障部、財政部印發《關於2020年調整退休人員基本養老金的通知》，明確全國總體調整水平為2019年退休人員月人均基本養老金的5%，拉開了今年養老金調整的序幕。同時，目前已有多個省份實現了養老保險省級統籌，這意味着提高養老保險統籌層次將迎來提速。

　　長期以來，我國養老保險統籌層次較低，大部分地區的基礎養老金統籌層次仍在“縣級統籌”和“市級統籌”，管理較為分散，地區之間差異較大，這制約了養老保險制度健康運行，並影響着勞動力市場一體化和區域協調發展。

　　黨的十九大報告強調，“儘快實現養老保險全國統籌。”“儘快”二字就是動員令，隨後人力資源和社會保障部發布任務清單，將具體工作安排分兩步走：第一步，先設過渡性中央調劑制度，2020年底必須完成職工基本養老保險省級統籌，並同時完成劃轉國有資本充實社保基金的任務；第二步，儘快推進職工基本養老保險全國統籌。

　　隨着省級統籌的快馬加鞭，全國統籌漸行漸近。推進養老保險全國統籌，需要找準制度定位與功能，建立統一的待遇規則，形成高效的運行機制，不斷優化制度設計，才能奠定堅實基礎。

　　找準制度定位與功能

　　推進職工基本養老保險全國統籌，明晰制度定位至關重要，關鍵點有三。

　　一是有益於全體就業者參保的制度定位與設計。該制度早期是為國有、集體企業及其正式職工“量身定做”，後來適用範圍逐步擴展到所有用人單位和全部就業者，包括各類非正規就業人員。迄今為止，此項保險的實際參保率不足60%，中小企業、農民工、靈活就業人員和新業態從業者參保率較低。因此，應當確定適度的保障待遇，進而採用適宜的繳費水平，使各類用人單位和各類就業人員都能參保並持續繳費。

　　二是明確養老保險在老年保障體系中的定位。根據老年人所面臨的風險設計老年保障項目，以養老保險應對老年貧困風險，以醫療保障應對疾病風險，以照護保障應對失能風險，以精神慰藉應對孤獨風險。現行職工基本養老保險制度承擔職能過多，容易造成資源錯配、降低老年保障體系的效率。因而，需要為此項制度“減負”，使其定位更加精準，確保就業者年老之後具有購買基本生活資料的能力。

　　三是按照多層次養老保險體系建設的思路，明確基本養老保險與補充性養老保險的職責分工，確定適度的基本養老金待遇水平，讓職工基本養老保險迴歸“保基本”，各類參保人員在同一規則之下公平享受基本養老金待遇，併為職業年金、商業性養老保險等補充性養老金髮展預留空間。

　　此外，還需增強制度的互助共濟功能。職工基本養老保險是以保險方式為就業者提供老年收入保障的制度安排，必須充分尊重保險的基本原理，在短壽者與長壽者、高收入者與低收入者、代際和地區之間實現有效的互助共濟。

　　現行制度採用地方統籌的管理模式，難以實現地區之間的互助共濟。現行制度規定的養老金初始領取年齡過低，在一定程度上，容易浪費勞動力資源，增加基本養老保險基金收支平衡缺口，降低了制度的互助共濟性。現行制度中的個人賬户設置尚缺少互助共濟功能，不利於培育參保者的保險意識和全社會互助共濟文化。

　　在推進全國統籌進程中，可按照增強互助共濟性的原則優化制度設計。一是實行“統賬分離”，使職工基本養老保險迴歸“現收現付制”籌資模式，逐步縮小個人賬户規模，並將參保者個人繳費納入統籌基金。

　　二是建議加快實施提高退休年齡的方案，逐步提高養老金領取的初始年齡，改善參保人員的職退結構，有益於增加勞動力供給，並增強互助共濟性。

　　三是保持適度的基本養老金待遇水平，從而減輕用人單位繳費負擔，既有益於提高參保率，也有益於實現代際均衡。

天津市紅橋區西沽公園，一羣平均年齡68歲的老人在展示技巧動作（8月1日攝）   李然攝/本刊

　　建立統一的待遇規則

　　職工基本養老保險是基於勞動者基本權益而設置的社會保障項目，旨在保障勞動者退出勞動力市場之後，擁有一筆穩定的收入以保障其基本生活。

　　在推進全國統籌的過程中，應建立統一的待遇規則，增強制度的公平性和規範性，充分體現社會公平，體現勞動者基本養老金權益的平等性。

　　一是在“統賬分離”基礎上，明確基本養老保險與職業年金的職責分工，基本養老金所需資金由基本養老保險基金支付。下一步或可將體現行業、職業、崗位差異的養老保險待遇剝離出去，進入職業年金。

　　二是統一過渡性養老金的計算規則，使各地“中人”享受公平待遇。

　　三是建立基本養老金合理調整機制。調整水平應當以保證養老金購買力不下降為原則，兼顧其他因素合理確定，盡力而為、量力而行。統籌退休職工與城鄉老年居民的基本養老金調整幅度，控制並逐步縮小羣體間的差距。

　　四是統一規範退休職工身故之後喪葬費的確定規則和發放標準，重新審視基本養老保險制度中撫卹金的功能定位，改變地區之間規則不統一、待遇差距大的情況。

　　從此前的實踐來看，有的地方的職工基本養老保險費徵繳仍存在不規範現象，影響了基本養老保險基金收支平衡和制度的嚴肅性。實際操作中，由於缺少全國統一的繳費基數確定辦法，有的地區採用較低繳費基數，不僅造成養老保險費流失，而且導致養老保險費率虛高。

　　在推進全國統籌的過程中，應建立健全規範的職工基本養老保險籌資機制。一是按照權責清晰的原則，確立國家財政與社會保險（含養老保險）基金之間的新型關係，明確財政對職工基本養老保險的歷史債務責任、保費補貼責任和基金兜底責任，同時明確中央和地方各級政府的職責分工。

　　二是制定全國統一的社會保險繳費基數及其確定方法，包括參保者個人繳費基數和用人單位繳費基數的確定方法。特別是，明晰勞動者收入的含義、計算口徑及統計規則，提出統一而簡便易行的計算方法，為準確核定繳費基數奠定堅實基礎。

　　三是建立基本養老保險精算制度，按照“以支定收、略有結餘”的原則，通過精算確定職工基本養老保險基準費率，保持相對穩定。

　　四是嚴格執行職工基本養老保險費“非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免”的規則，健全養老保險費欠繳處理的規則，健全清繳、追收機制，並增強執法和處罰力度。

　　形成高效的運行機制

　　職工基本養老保險實行全國統籌，本身就是運行機制的重大改變。從運行20多年來的情況看，職工基本養老保險制度運行效率有待提升，需按照社會治理現代化的要求，通過體制改革和機制創新來提高運行效率。

　　一是明晰責任。明確中央和地方各級政府對職工基本養老保險的職責分工，嚴格執行保障待遇政策，分級負責，確保基本養老金按時足額髮放。

　　同時，有效落實地方政府對於本地區職工基本養老保險參保和保險費徵收的職責，實現應保盡保、應收盡收，確保基金收支平衡。

　　二是明確社會保險部門與税務部門的職責分工，建議建立兩個部門之間有效的合作和協調機制。

　　三是建立統一的職工基本養老保險經辦服務體系，包括統一的機構名稱、機構職責和工作規則，加快推進經辦服務的標準化、信息化和智能化建設，按照“最多跑一次”的精神，切實方便參保羣眾和用人單位。

　　四是切實提高基金投資能力。長期以來，職工基本養老保險基金的投資回報率低，容易增加基金收支缺口和在職職工及用人單位的繳費負擔。為此，建議修改完善基金投資規則，培育善於投資理財的專業化團隊。

　　五是加強職工基本養老保險基金風險預警監測，以精算制度和科學的統計分析為基礎，密切關注宏觀經濟、人口結構和勞動力市場的變化，及時進行理性分析並採取有效措施，確保基金長期持續健康運行。

　　此外，制度運行還需要可靠的基礎信息。職工基本養老保險全國統籌，意味着在制度政策統一基礎上，實行登記參保、關係維護、待遇給付等環節的統一管理，資金也需要集中統一管理。這不僅是數據和信息的海量增加，更是信息形成的環節增多，環節多則信息失真和執行偏差的可能性增加。因此，必須通過有效機制，確保基礎信息的可靠，確保制度長期持續健康運行。

　　一是建立系統完整、及時更新的數據庫，涵蓋職工基本養老保險權益、籌資、決策和服務各環節所需要的全部基礎信息，包括參保人員、用人單位、勞動力市場的基本信息。同時，設置嚴格的使用權限，執行嚴格的保密制度，確保其信息安全性。

　　二是實行基礎信息標準化。例如，對職工工資和用人單位的工資總額、應參保人數等重要指標，提出清晰的定義和合理的統計方法。

　　三是採用統一的信息系統。近年來，各地建立的職工基本養老保險信息系統，仍存在兼容、互通不足的問題，需要形成一套全國通用的信息系統。

　　四是制定嚴格的信息採集和使用規則。採集和使用此類信息，是特殊領域的一項統計業務，應當按照統計法和社會保險法提出的嚴密規則，確保信息的準確、及時和安全。□

　　（作者為浙江大學國家治理研究院特聘研究員、中國社會保障學會副會長兼養老金分會會長）