發揮專項債券獨特優勢 助力經濟發展提質增效

2015年以來，專項債券作為我國重要的積極財政政策創新工具不斷被運用。數據顯示，2019年，我國共發行專項債券25882億元。為應對新冠肺炎疫情對經濟的衝擊，中央確定2020年新增專項債券規模達1.29萬億元，政策目標為通過積極有效的擴大投資，實現“六穩”“六保”，並以項目建設拉動整體社會投資規模的跟進與擴大，牽引帶動經濟儘快進入正常發展軌道。未來一段時間，專項債券作為中央宏觀調控政策“組合拳”的必選項之一，將起到為經濟發展“提質增效”的作用。在此過程中，促進專項債券功能的有效發揮，需要協調好以下幾方面的關係。

協調好規模、速度和質量的關係

隨着新增專項債券規模的擴大、發行時間的前移和節奏的加快，更需要保障其發展質量，防止形成資金積滯和資金浪費，確保發行質量。專項債券不同於一般政府債券，其本身是依靠中國財政“四本賬”中政府性基金財政體系而設計的，規定有明確的使用範圍和償還保障體系。根據專項債券“資金跟項目走”的使用原則，對使用範圍內的項目進行遴選和儲備至關重要，這可以確保高質量項目及時得到建設資金，提高資金使用效益。在政策層面，要加強並完善項目遴選和儲備機制建設，對重點項目、重點地區給予政策傾斜，也可以鼓勵項目間的不同形式組合，這樣不僅可以節約項目資金，更能產生項目組合投資的“集聚效應”和“協同效應”，使專項債券資金“好鋼用在刀刃上”，真正起到拉動經濟上行的“發力點”作用。

協調好財政承壓和投資增加之間的關係

目前，我國經濟增速下行態勢疊加減税降費政策實施，使得各級政府財政收入增長下滑明顯，財政承壓加重。從2020年第一季度數據看，全國一般公共預算收入45984億元，同比下降14.3%，受疫情停工停產影響，大部分税種收入都有所降低，其中降幅最大的是增值税和出口退税，分別為23.6%和27.9%。為貫徹落實中央關於“積極的財政政策要更加積極有為”的決策部署，財政政策必須正確看待和處理財政承壓和投資增加之間的關係，增加有效投資，積極擴大內需。目前，需要通過增加債務率來解決財政承壓的困難，有可能突破3%的上限來增發各類債券，包括最近中央提到的特別國債。如此一來，在債券市場上就形成了各種政府債券發行之間的比較和競爭。對於專項債券而言，其優勢空間有可能受到壓縮，導致債券融資成本上升、期限下降，不利於項目建設的有效資金投入。這就需要從政策層面增強統籌謀劃，協調各類債券的總量和結構配比，在發行過程中引導債券資金的合理流向，以形成有效投資為抓手，提高債券使用效果。

協調好促發展和防風險之間的關係

黨的十九大報告指出，“發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵”。但保持發展的同時也需要最大限度地降低風險，這就需要處理好促發展和防風險之間的相互關係。從近期來看，隨着我國經濟總量的增大和國內外經濟環境的快速變化，經濟發展中不確定性因素增加，對經濟風險的防範不能鬆懈。但風險防範又必須要在促發展的過程中完成，這就要求財政政策工具必須有所創新，且精準有效。對專項債券政策來説，除加強對發行安排、信用評級、信息披露、承銷團隊組建、發行兑付等制度進行規定外，還要緊跟政策調整和形勢變化，提高對債券使用全過程的監督審查，堅持防風險的“底線思維”，確保資金項目合規合格，坐實償還資金來源，有效控制各類債務風險的發生，築牢風險防範的“籬笆牆”。

協調好中央財政和地方財政的關係

從改革開放所取得的成功經驗來看，正確把握和調整政府間財政關係，發揮好中央和地方兩方面的積極性至關重要。從二者的定位和分工來説，中央政府更多是制度供給層面，即涉及全局性、戰略性、基礎性的工作，重在進行宏觀統領和管理；地方政府着重於地區內的制度推行和工作落實，同時，也要求在制度框架內大膽實驗、有所創新，把制度推進和工作過程中的經驗和問題反饋給中央政府，實現原則性與靈活性相統一、頂層設計與先行先試相協調。

專項債券制度的創新實施，也應協調好中央財政和地方財政的關係。從二者的邏輯關係分析，中央政府基於整體重大風險防範和治理的形勢判斷，需要及時精準提供創新性制度供給，及時滿足地方政府的制度需要。同時，地方政府也要用好用足各項政策實施空間，積極為風險化解探索解決路徑，推動降低與化解地方政府債務風險，有效協調保障民生、發展經濟與防範風險、穩定社會之間的關係。目前，在地方政府財政收支缺口加大的情況下，應確保專項債券發行“誰舉借，誰償還”，規範債務管理，確保前期準備、中期使用管理、後期還本付息全過程信息公開，嚴格遵守相關制度規定。

處理好“有效市場”和“有為政府”之間的關係

黨的十八屆三中全會明確提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。在現代金融市場體系中，基於價格機制傳導作用，市場主體的融資行為和融資價格之間關係密切。一般情況下，市場主體遵紀守法、信譽度高、信息披露透明及時，其融資債券利率較低，融資成本較小。專項債券是以項目為依託的金融市場融資行為，其市場認可度以及利率水平除決定於項目本身必須符合市場融資限定條件外，也涉及市場交易方對地方政府償債水平的整體評估。按照市場評估指標體系，地方政府償債能力包括經濟總體表現、財政基本狀況、債務規模和風險管控以及社會治理層面等多方面內容。這樣，為取得較好市場評價，得到廣泛市場認可，地方政府不僅要遵守相關法律規定，而且要主動施政、積極作為，提高行政效率，在經濟發展、環境保護以及社會治理等多方面展現出良好的治理成效。

專項債券發行一頭連着金融市場，一頭連着地方政府，可以充分調動和發揮出“有效市場”和“有為政府”的互動作用。品質優良、信譽度較高的專項債券必然會吸納更多民間資本參與到國家的重點建設項目之中，提高社會總投資水平，同時，也可以滿足大部分投資者“低風險、高收益”的投資回報需求。在疫情防控常態化階段，可以更好發揮專項債券對社會資本流動偏好的引導作用，提高境內資金向實體經濟和復工復產領域的轉移，進一步促進中央“六穩”“六保”目標的落實。

專項債券作為一種重要的積極財政政策創新工具，在充分發揮其多方面積極作用的同時，隨着發行規模的增加以及經濟外部環境的變化，也要對其適時進行政策調控和結構調整，以防範債務風險和違約事件發生，最大程度保障政策工具實施的正向效應。

(作者：史錦華，系中央民族大學經濟學院教授，本文系國家社會科學基金重點項目〔19AJL005〕階段性成果)