前言
漢光武為了加強君權，削弱、分散相權，採用了三公鼎立制度。與此同時，也採用並進一步發展了西漢以來的尚書制度。仲長統稱漢光武“政不任下，雖置三公，事歸台閣，自此以來，三公之職，備員而已”。章懷注：“台閣，謂尚書也。”“備員”之説，雖有很大誇張，但尚書制度得到了進一步的發展，卻是事實。
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▲漢光武 畫像
當時的尚書為什麼得到發展？
有人認為這是漢光武嫌三公權重，有意收其權交近臣尚書。恐不確。説漢光武有意防範大臣，包括三公，這是對的，他存在收三公之權交尚書的指導思想，卻無史料根據。據萬斯同《東漢九卿年表》，漢光武一代尚書令，可考者六人：郭及、侯霸、韓歆、申屠剛、馮勤、郭賀，《後漢書》俱有傳。另有一陸閎，萬表失考，見《後漢書獨行陸續傳》。
比起西漢的尚書來，他們的權力進一步擴大，這有記載；至於説漢光武有意收三公之權交給他們，卻一點影子也沒有。許多史料表明，漢光武明確的指導思想，只不過是防範大臣，要把權力緊在自已手中，“政不任下＂”。
▲後漢書
同時他又不相信公卿大臣能把事情辦好，往往要到自己身上來，“代有司行事”，也就是史書上評他的“躬好吏事”。這樣更使權力進一步集中。然而這一高度集中之權力的行使，又不能不通過具體機構，於是原在他左右，基本上是辦理具體事務的尚書機構，任務增加，權力擴大，便是很自然的事。也就是説，“事歸台閣”如果不機械地理解的話，可以説是事實，但它並不是漢光武的目的，而只是“政不任下”，“總攬權綱”的必然結果。對以上論點，試考證如下：
關於漢光武有意削弱三公權力和“躬好吏事”，而集大權於自己手中的材料，突出的有兩條。一條是《後漢書·朱浮傳》:“舊制：州牧奏二千石長吏不任位者，事皆先下三公。三公遣掾史案驗，然後黜退。帝(光武)時用明察，不復委任三府，而權歸刺舉之吏”。所謂“權歸刺舉之吏”，是就州牧“有所劾奏，(光武)便加退免，復案不關三府”，亦即中間沒有三公幹預，刺舉被批准可能性加大的意義而言，其實，從另一方面説，便是剝了三公這一復案權力，而直接集權於漢光武手中，這和權歸刺舉之吏的説法是一致的。
▲《申屠剛傳》人物傳記示意圖
另一條材料是《申屠剛傳》:“時內外羣官多帝自選舉。加以法理嚴察，職事過苦，尚書近臣，至乃捶撲牽曳於前，羣臣莫敢正言。”這不但説明漢光武極力攬權，一般歸三公管的選舉，他攬得過多而且説明在他親自選舉之後，具體辦事人員是尚書，所以才會在這地方提到他對尚書要求很嚴，甚至加以捶撲牽曳的問題。關於後一點，對漢光武偏信刺舉之一事，指出其病是“下以使者(史)為心，面使者以從事為耳目(指聽信州從事的報告)，是為書之平，決於百石之吏(州從事秩百石)”其所以前面稱“下”，而後面換為“尚書之平”，除了避免刺激漢光武的因素之外，就因為批准州收之奏雖為漢光武，但具體辦事，下語令免二千石長更的乃是尚書。
關於這一問題，再舉明帝時一例。《後漢書·鋪離意傳》“時詔降鬍子，尚書案事，誤以十為百，帝見司農上薄，大怒，召郎，將答之”這更具體表明，賜黔的是皇帝，而下達到外朝大司農前，是通過尚書傳話、辦事、下詔這樣一來，表面上似乎是收三公之權交給尚書。特別是漢光武為防範大臣，還不設領尚書事，也很少設西漢那樣往往由秩二千石加待中等而成的中朝官，就是説，既無輔政之臣，也少謀議之臣，攬權之後，有了疑難問題，有時便得就近依靠尚書。《馮勤傳》:給事尚書，漢光武使“典諸封事。勤差量功次輕重，國土遠近，地勢豐薄，不相逾越，莫不厭服焉。自是封爵之制，非勤不定。”按漢代官制，冊封之事本歸九卿之一的大鴻臚掌管，而由大司徒監督。
▲馮勤 畫像
照説漢光武只需等大鴻臚、大司徒報上來審批，一般照準就行了。現在大概漢光武認為這個事情很重要，干預頗多：對上報文書不輕易批准，或自己主動提出封拜某些列，又不和三公商量，直接下達詔策。在這過程中，具體事情如“功次輕重，國土遠近，地勢豐薄”，勢必難以樣樣過問，於是讓身旁的馮勤專門負責，提供材料以至具體方案，也就毫不奇怪了。
所謂“不厭服焉”，就是説經過渴參，漢光武批下去成主動下達的封解文書，公大臣都沒有話説。很清楚，這不是漢光武有意收三公之權交給尚書。從指導思想看，他只是想收三公之權歸自己，而不得不以尚書為工具。所以才會對他們動輒“捶撲牽曳”，視若僕役。
還有一證。就是漢光武挑選尚書，由於只要他們辦具體事務，並沒有以他們代替三公之意，所以標準只是“明習故事”，長於吏職，而不考慮他們處理重大政事的水平，因為大事得三公商議，而由漢光武總攬。《韋彪傳》:章帝時上硫稱：“天下樞要在於尚書，尚書之選豈可不重。而間者多從郎官超升此位，雖曉習文法，長於應對，然察察小慧，類無大能。”其實，早在漢光武時已開此風，如馮便以“郎中”身份“給事尚書”。這是漢光武只看重尚書擅長吏事的指導思想決定的。
▲韋彪 東漢大臣 畫像
當然，尚書在辦理具體事務過程中，有時也參與某些謀議，都或多或少會影響漢光武最後決定。如前面提到漢光武疑大司徒侯搞朋黨，賜霸書殺氣，使尚書馮勤“奉策至司徒府”當面問，“勤還，陳霸本意，中釋事理，帝意稍解。”如果這時馮勤説侯霸壞話呢？很可能便會火上添油，侯霸性命也將不保，而現在侯霸平安無事，尚書之影響，十分明顯。這類情況如果偶爾出現，本來和西漢的尚書一樣，是不會對三公地位、權力有多大影響的。然而現在是漢光武躬好吏事，事極多，因而尚書十分活躍，很可能東漢尚書機構之擴大，也始於此時，於是三公備員，尚書權重之説，便慢慢產生了種長統而外。後來的斷六一至説：“及光武親總更積，天下皆上尚書，與人主參決，乃下三府。
▲候霸 東漢尚書 劇照
其實，這些説法並不符合實，存在極大張首先，如上所述，漢光武權後僅以尚書為工具，對他們又動撲牽，再加上漢光武“文深，責成更職”，“以嚴蛋為政”，當時的尚書，沒有一個不是老老實實按漢光武意旨辦理具體事務的，誰也不弄權，哪裏談得上有“與人主參”的資格！頂多象馮勤那樣，由於提某些材料，可在漢光武確定了封拜哪幾個人為候的前提下，提個具體方案，讓功勞大小與所封地的遠近，儘量“不相越”，這能算多大的權呢！就這件事言，要説權，那首先在於大鴻臚、大司徒提出誰應封侯，以及漢光武批准誰。
如果漢光武主動提出封侯，不理會三公，直接交尚書下，表面看來確是尚書行下三公，實際上還不是漢光武了權嗎！也正由於這個緣故，歷史上幾乎沒有留下漢光武時諸尚書的事蹟，七任尚書令，材料也很少。如果當時天下事皆尚書與漢光武參決，權力如此手可熱，東漢的章奏、史料是不會漏掉他們的名字、事蹟的其次，三公也並非“備員”。
道理很簡單，論西漢二府近四百人，他們的任務十幾人的尚書無法包辦一樣，東漢三公府屬官加在一起也近二百，幾十人的尚書機構也無法把他們的任務接過來，以至可讓三公“備員”。漢光武事，也只能是一部分，全國的軍事、民事、水土事的大部分仍得統治經驗豐富的三公出謀劃策，推薦人選，而由漢光武可其奏。《後漢書·意傳》拜太，光或“意典邊事思為久長規。上覆緣邊請，井二州由是而定”《宋弘傳》拜大司空，“雅進賢士馮桓梁三十餘人，成相及為公者”。至於對都國吏治起重大推動作用的司徒定期接受上計，更不是尚書所能代替的。特別是重大政務，往往得交三公討論把關。《梁統傳》:上硫建議加重刑。
▲梁統 九江太守 畫像
因為這是關乎改革律令的大事，所以“事下三公廷尉”集議。《南匈奴傳》:單于“遭使武威，求和親”，因為這關乎對待奴的基本政策，漢光武“召公廷議”，沒同意。後來奴“復遣使詣貢馬及，更乞和親……”，漢光武又將此事“下三府，議答之宜”。象這類事務，尚書是沒有這個水平來處理的。不僅如此，即便漢光武去的一部分事，雖由他自行決定，直接交尚書下詔，可是下到外朝，仍得由三公監督九和地方執行，這一“監察而荒是非”(陳忠語)的任務，仍極其煩重，如本書第二章所述，平時要檢查，年終要考核等，權力仍然是不小的。
總之，漢光武一代，只能説皇帝在漢武帝以來所造成政治格局政治制度基礎上，由於種種原因，進一步攬權，相(三公)權力進一步削弱，但決談不上權歸尚書，更不能説三公“備員”
漢章帝以後尚書制度繼續發展的原因與特點
漢光武以後，尚書權力有所發展。《後漢書陳忠傳》:安帝時上疏認為當時“選舉誅賞，一由尚書，尚書見任，重於三公”。《李固傳》順帝時對策，“今與陸下共理天下者外則公、尚書，內則常、黃門”，第一次把秩萬石的”公”，與秩千石以下的尚書並列，“與僕射黃瓊同心輔政，名重朝廷”官秩極低的尚書稱輔政”也為過去所未見。以上材料，如果不理解得太實，而從總的趨勢去把握，從中確可看到，尚書權力比漢光武之時有了擴大但是，必同時看到以下問題。
▲陳忠 九江太守 畫像
第一，促成尚書發展的指導思想已發生變化。漢光武的防範大臣和躬好更事，自章帝以後就很少看見。尚書機構其所以繼續發展，最主要原因是它適合東漢封建統治機器運轉之需要，具體説，就是行使君權之需要。漢光武和明帝防範大臣，躬好吏事，固然要它章帝以後這一指導思想談薄了，吏事也放鬆了，同樣需要它。因為自章帝以後出現兩個明顯情況。
一個是皇帝朝會大大減少。《後漢書光武帝紀》“每且視朝，日側乃罷”。《明帝紀論》:“日晏坐朝，幽枉必達”，而章帝以後便不再見這種記載了。《禮儀志中》注引東漢後期的三公胡廣日：“舊儀，公以下每月常朝。先帝以其頻，故省，唯六月、十月朔朝，後復以六月朔盛暑，省之”。蔡《獨斷文略同，日“故今獨以正月、十月朝也(正月朔是歲首大朝賀，與常朝不同)。”這是東漢統治穩定之後，皇帝耽於淫樂的必然結果。
▲漢章帝 畫像
結語
另一個情況是自章帝以後諸帝多短命，繼位者均幼主，無法處理政務，必得母后代理，前後共六後，年紀又輕，這是朝會減少的又一實際原因。後尚書權力受其侵奪，也是臨時性的。等到外戚垮台，官宦寵衰，權力便又回到了尚書手中。