老齡化倒逼養老金體制深度改革
日前，北大國發院經濟學教授、中國健康與養老追蹤調查（CHARLS）項目組負責人趙耀輝，在北大國發院第152期【朗潤·格政】論壇的演講中指出，“七普”數據顯示的以青壯年為主、人口向發達地區轉移，會加劇各地養老金負擔業已存在的巨大差異——有些省份養老金入不敷出，而有些省份的養老金大大結餘；並且，由於人口流動，導致大量人員有跨省市繳納養老保險的歷史，當這些人退休時，就面臨辦理跨地區、跨項目養老保險關係轉移接續的問題。
不過，與地區養老差異和人口流動對養老金帶來的問題相比，養老金面臨的最大問題，是人口老齡化的宏觀壓力——雖然目前我國的人口年齡結構還算年輕，但是已經出現養老保險賬户赤字、需要財政鉅額補貼，當人口年齡結構繼續老化，赤字會繼續加大。
因此，趙耀輝教授建議，全國養老保險由現在的現收現付制度轉化為積累式個人賬户制度，以解決地區之間統籌的問題，也可以避免社保關係轉續的難題，並激勵大家的繳費積極性。
第七次全國人口普查數據對我國養老金體制有什麼樣的影響，是我今天要討論的主題。
各地養老金貧富不均
首先討論的數據，是人口省級分佈。與2010年第六次全國人口普查數據相比，人口減少最多的是東北三省，下降1.2%；人口增加較多的是東部發達地區，上升2.15%。總體特點是，人口向發達地區轉移，並且轉移人口以青壯年為主。
由於各省老齡化的程度差異很大，人口轉移會加劇各地養老金負擔業已存在的巨大差異。
根據2016年《中國社會保險發展年度報告》統計的企業養老保險撫養比，在廣東，每個退休人員的養老保險可以靠9個沒有退休的人繳費，可是在東北、內蒙古等地，這個數據就特別低。因此，各地的養老負擔本來就存在一定的不平等，人口跨地區轉移，又不斷加劇不平等。
這對養老金制度造成什麼樣的挑戰？那就是：有些省份的養老金入不敷出，而有些省份的養老金大大結餘，落差巨大。
但針對這個問題，養老金困難大的省和直轄市，很難單獨出台應對政策，無法獨立應對挑戰。通用的應對之策，比如提高繳費率或者推遲退休，又只會直接拖累企業的競爭力和對勞動力的吸引力，進一步加劇税基減少和人口外流。
這一挑戰的根源在於，我們一直是碎片化的養老金體制。
社保跨區流動困難重重
人口普查呈現出的第二個關鍵事實，就是流動人口大增。
2020年，35%的人口人户分離，即“實際居住地”與“户籍所在地”不一致，比2010年增加88.5%。在35%的人户分離中，又有8.8%的人住在户口登記省之外，也就是跨省級的分離。
這會造成什麼影響？
大家可能知道，中國的城鎮職工養老保險都不是全國統籌，而是以省級統籌為主，甚至還有不少地方是市級統籌。人們交居民養老保險和靈活就業人員社保的時候，大都要在户口所在地繳納，由於人口流動，導致大量人員有跨省市繳納養老保險的歷史。當這些人退休時，就面臨辦理跨地區、跨項目養老保險關係轉移接續的問題。
雖然政府對轉移接續有一些規定，但操作起來依然非常麻煩。除了手續上的麻煩，需要當事人來回折騰，這種轉移還有另外一個懲罰機制：異地繳費無法全額轉移。
為了解決靈活就業人員在工作地社會保障問題，2021年5月2日，國務院常務會議要求，研究制定靈活就業人員參加城鄉居民養老保險的兜底措施，這些人如果在就業地參保，又會碰到多地參保關係轉移接續問題。
要想解決社保的區域問題，必須提高統籌的層次。各省之間的養老金不平等和人口流動，需要我們真正打破地區和身份的分割，這是市場經濟的基本需要。
我建議：全國養老保險實行個人賬户制度，以解決地區之間統籌的問題，也可以避免關係轉續的難題。
國家試圖實現社保全國統籌已經多年。但事實證明，實現這個目標困難重重，難點在於地方利益的再平衡不容易——比如南方某省有大量結餘，它沒有動力去和東北分享養老金。
跨省的養老金統籌困難，省內統籌也不容易。職工保險省級統籌從1997年就開始啓動，多次催促，2017年十九大再次提出要儘快實現，原計劃2020年完成統收統支意義下的省級統籌，但直到現在都沒有實現。
養老金體系最大的宏觀壓力是老齡化
養老金面臨的最大問題，是人口老齡化的宏觀壓力。與老齡化相比，前面講的地區養老差異和人口流動，都只是技術性問題。
宏觀壓力首先來自於養老保險的現收現付制度，關鍵數據是撫養比。
先看勞動人口撫養比。下圖數據來自聯合國2019年的世界人口展望報告，圖中的撫養比，指的是20-59歲的人對應60歲人的比例。從1950年開始，中國這個比例一路下降，2020年達到了3.4，2050年預計會達到1.3。
再看制度撫養比，也就是城鎮職工養老保險制度裏每個退休的人對應幾個繳費人。2019年是2.5個，但這個數據會繼續下降，將給養老制度帶來非常大的壓力。
雖然我們目前的人口年齡結構還算年輕，但是已經出現養老保險賬户赤字。從全國統一數據來看，2017年赤字已達到4900億元，佔當年總支出的12%；各級財政補貼8000多億元，佔總支出的21%。我們在人口尚屬年輕的階段就已經出現赤字，當人口年齡結構繼續惡化，赤字會繼續加大。
人口年齡結構較年輕就出現赤字，一個主要原因是繳費積極性太低。雖然看起來我們的制度繳費率非常高，但是實際繳費水平太低，不少企業是按照最低標準給職工交保險。
社保新方案：積累型個人賬户
我提出一個替代方案，這個方案的核心是：養老體制採用積累型個人賬户。
這個新方案既可以解決老齡化帶來的宏觀壓力，自動實現全國統籌，免除各種轉移接續問題，還可以解決繳費激勵的問題。
具體而言，這個方案有以下幾點好處：首先，解決老齡化帶來的體系壓力。人口老齡化對養老金現收現付制的衝擊最大，因為老齡化意味着年輕人繳費率不斷提高，就業回報不斷減少。但如果是個人基金積累制，自己的錢積累到老，由自己來花，就不用給年輕人增加負擔，不受人口老齡化的困擾。理論上講，個人積累型賬户是應對老齡化的最佳解決方案。
第二，個人賬户不再需要強行統籌。個人賬户化使養老金資產成為個人資產，無論在哪裏工作都屬於自己，不用辦理關係轉移接續，使地方政府利益與個人養老金脱鈎，統籌的問題也隨之解決。
第三，可以提供充足的繳費激勵。因為個人繳費就等同於個人儲蓄，政府不需要制定統一的繳費標準，只要規定一個最低標準就可以。有税收優惠措施，個人想多交就可以多交。並且如果能夠實現市場化，由市場化的基金公司管理，賬户資金的市場回報也可以實現，真正鼓勵繳費。
第四，可以自動實現延遲退休。在國家規定的退休年齡之後，個人可以根據自己的預期壽命，決定什麼時候停止繳費並且開始領取退休金。由於錢都是自己的，所以當預期壽命提高的時候，個人為了保障退休以後的生活，有積極性延遲退休。
新方案的轉換路徑建議
關於從現有方案到新方案的轉換路徑，我的建議如下：
第一步，把企業年金，也就是第二支柱，全部存入個人賬户，同時允許個人為第三支柱繳費。
第二步，第一支柱個人繳費全部進入個人賬户。
第三步，第一支柱的公共統籌部分，根據每人的歷史繳費記錄，記到個人名下，以名義利率積累，同時後續繳費實現基金積累。
總之，這個轉換首先是要求繳費要有實際的基金積累，讓個人看到積累部分得到實實在在的投資回報，之前繳納的部分可以先記到個人名下。
轉軌中有一個問題，個人現在交的錢全部劃入到個人賬户，那之前承諾的養老金和正在發放的退休金，怎麼辦？我建議由財政來負擔。這個負擔沒有想象的那麼大，我們之前已經測算過。
再有一個問題是，賬户積累少的人窮，積累多的人富，怎麼處理老年收入分配不均的問題。我建議用財政來解決低收入人羣保障不足的問題，用最低生活保障制度來兜底。
最後做個總結，我國養老金體制過去20年漸進式的改革，拖延了對人口老齡化的應對，喪失了很多改革機會，造成了較大的財務風險。現在需要全新的改革思路，建立積累式的個人養老賬户。
跟2000年相比，如今有一個改革優勢，就是我國資本市場已經非常發達，市場秩序也得到很大提升，養老金個人賬户資金的安全性和投資回報，都可以得到制度保障。
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