數據來源：財政部版式設計：蔡華偉
地方政府專項債券是落實積極財政政策的重要抓手。7月28日召開的中共中央政治局會議提出，用好地方政府專項債券資金，支持地方政府用足用好專項債務限額。
為帶動擴大有效投資、穩定經濟大盤，今年專項債券發行進度明顯快於往年。在這種情況下，地方如何用足用好專項債資金？如何選好項目？如何保障項目儘快形成實物工作量？如何更好地評價績效？這些問題，引發了不少關注。為此，本報記者選取濟南市作為樣本進行深度調研，一探究竟。
——編 者
8月17日，付完一筆工程款後，濟南熱力集團有限公司東城綜合智慧熱源配套供熱管網項目（以下簡稱“智慧熱源”）3億元專項債資金已全部支付到位。在智慧熱源潘王路施工現場，燃氣動力車間“三通一平”工作正如火如荼進行，各作業點上，溝槽開挖、圍擋綁紮、井點降水、管道安裝及鋼板樁支護作業同步推進。
此前，國務院常務會議進一步部署穩經濟一攬子措施，提出今年專項債8月底前基本使用到位。
6月30日，濟南市今年專項債券資金市財政已全部撥付到區縣一級，8月31日，所有項目基本完成支出。如何用足用好專項債資金？如何選好項目？如何保障項目儘快形成實物工作量？如何更好地評價績效？記者走進項目單位和有關部門一探究竟。
專項債項目怎麼選？
部門協同保障重大項目儲備，擴大審查範圍，從嚴從優篩選
打開濟南市地方債管理系統，濟南能源集團財務人員李璐雪將各公司重點項目情況一一填入，並上傳相關手續電子版，提前做好申請債券的各項準備。
由於基礎設施項目涉及資金規模較大，金融機構融資審核較嚴，需要的資料較多。對於一些新建項目，還需要建設用地規劃許可證、土地使用證等證件，申請貸款所需時間較多。“從項目啓動到獲得金融機構融資是比較困難的階段，這個時候，政府專項債作用很大，不僅能夠緩解項目初期資金緊張的問題，還能夠撬動其他渠道的資金。”濟南市財政局政府債務管理處處長陳茜茜舉例説，去年9月29日，被稱為“萬里黃河第一隧”的濟濼路穿黃隧道正式通車，濟南跨黃河發展邁出堅實一步。由於專項債資金及時到位，“三橋一隧”（齊魯大橋、濟樂高速南延大橋、鳳凰大橋、穿黃隧道）項目總投資227億元，發行專項債74.16億元，拉動社會融資協議額320.2億元，實際放款107億元，帶動片區社會投資475億元。
濟南市財政局局長周之勇介紹，濟南市建立了由市委書記和市長牽頭，發改、財政等相關部門聯動的全市重大項目策劃儲備和資金爭取聯席會議制度，市財政局提前編制項目實施方案與事前績效評估報告。“目前，我們掌握的成熟項目比較多，每年都能夠從項目庫中優先挑選手續齊全的項目，最大限度爭取專項債券額度。”周之勇説。
在山東大學經濟學院教授李一花看來，用足用好政府專項債，應將額度分配向優質項目傾斜，不能撒“胡椒麪”。
熱力、燃氣管網等基礎設施領域是政府專項債券投資重點，也是濟南能源集團一直關注的重點領域。但是，在申請智慧熱源這批項目時，李璐雪發現審查機制出現了新變化。
按照規定，申報專項債券需具備中介機構出具的“一案兩書”，即《專項債券項目實施方案》《項目財務評估報告書》《項目法律意見書》，這也是財政部門評估判斷的重要依據。但是，“一案兩書”只對項目收益合理性提出基本要求，對其他情況並無硬性統一標準。為進一步提高新增專項債券項目發行質量，去年濟南市財政局加大了對“一案兩書”編制情況的審查力度。陳茜茜介紹，比如土地是項目順利推進的關鍵，審查時還要梳理土地產權歸屬是否清晰、用地預審等手續是否完善、平衡地塊收益是否重複利用等。
李璐雪打開智慧熱源實施方案，裏面包含了項目基本情況、投資估算及資金籌措方案、收益平衡測算、社會效益分析、事前項目績效評估報告等內容。其中，項目規劃審批中明確，去年10月28日，取得濟南市自然資源和規劃局出具的規劃選址意見的覆函，第二天即獲行政審批局的核準批覆。今年5月已取得各項目建設工程規劃許可證。
此外，事前績效評價指標合理性、項目資本金及銀行貸款到位情況、未來收益來源是否明確、覆蓋倍數是否達標、立項主體是否涉及隱債和訴訟等情況一併納入“一案兩書”審查範圍，項目實施方案還需項目單位、項目單位的主管單位、同級財政部門三方蓋章，共同確認後上報山東省財政廳。
在智慧熱源法律意見書上，濟南熱力集團有限公司作為項目實施機構，主體資質情況一應俱全，經查企業信息系統，意見書確認該機構未被列入被執行人和失信名單。在《項目財務評估報告書》中，智慧熱源主要收入來源是售熱，投入使用後，預計2024年度總收入將達到1.12億元，並呈逐年增加態勢，經會計師事務所分析，該項目本息資金覆蓋率可達到1.86倍，20年後到期償還本息，將仍有現金結餘，且其間不存在資金缺口。“這個項目前期準備非常充分，這為快速審批爭取了時間，也為申請專項債券掃清了障礙。”陳茜茜説。
“加快政府專項債券使用進度，首先是篩選出優質項目，近年來濟南市加大部門協同，提高政務服務工作效率，有力保障了入庫項目的數量和質量。”周之勇説。
去年10月25日，李璐雪按照新要求，上傳了智慧熱源項目“一案兩書”、《項目申請報告》、管網物探圖等材料，發起政府專項債券項目申請，沒想到，4天就拿到了濟南市的入庫通知，比以前快了半個多月。
今年5月29日，3億元政府專項債撥付到位。“今年的專項債券從申請到發放明顯提速，有力推動了項目進展。”李璐雪説。
專項債資金怎麼花？
出台管理辦法明確負面清單，提高財務與業務部門融合度，加速形成實物工作量
專項債券資金到位了，應該怎麼花？
以前，這個問題一直困擾項目單位財務人員。李璐雪舉例説，2020年7月，濟南能源集團整合全市熱力、燃氣而成立，對於政府專項債券資金如何使用，各子公司認識並不一致。
“由於專項債券資金管理使用缺乏具體操作細則，很多子公司遇到具體問題不知從哪個文件尋找依據和解決思路，問到總部這裏，我們也不知道如何回覆。”李璐雪説，比如，按照債券用於資本性支出的要求，與資產有關的都可以支付，那麼，專項債資金能否用於項目土地徵拆？能否用於諮詢、設計等項目前期費用支出？
困惑時，李璐雪經常去諮詢陳茜茜。陳茜茜會搬出一本磚頭厚的藍皮書來，這是政府債務政策彙編，裏面涵蓋了發改、財政、住建等各部門關於政府債務的政策措施。“原來基本上就是從這裏面找政策，但也只是制度框架，具體細節還是靠人為判斷支出是否合理。”李璐雪説。
問題指引方向。去年，濟南市財政局深入研究國家政策，結合審計共識，於2021年12月12日出台了《濟南市地方政府專項債券資金管理暫行辦法》，明確了負面清單。
“辦法界定清晰，我們的問題迎刃而解，這對於公司財務管控和審計合規性有很大的助力作用。”李璐雪説，今年5月17日，濟南能源集團也出台了《地方政府專項債券資金管理辦法》，對各子公司專項債券資金進行統一管理。
資金使用有章可循，支付進度大大加快。以前，財務和業務部門融合度低、誤解多，資金使用靠人調度，管理也僅限於資金使用和項目建設。濟南能源集團財務部部長董林強介紹，現在建立起申報管理、發行管理、配套融資、資產管理、績效管理等多維管理機制，財務部門調整節奏，迅速支出，業務部門工作進展順暢，加速形成實物工作量，真正發揮出了投資帶動作用。
專項債績效怎麼評？
成立財政預算績效評審中心，實現對專項債券項目全程管理
最近，濟南市財政預算績效評審中心債務評價處處長曹琛忙得團團轉，9月底前，去年使用專項債券資金的項目將全部完成績效評價。
2020年12月，濟南市成立了濟南市政府與社會資本合作服務中心（濟南市財政預算績效評審中心），其中債務評價處負責市本級專項債券項目績效評價。
“專項債券項目一般採取自評和重點評價相結合的方式，省級要求每年拿出專項債券資金總額不低於10%的項目進行重點評價，既可聘請第三方機構，也可由債務評價處組織實行。濟南市自我加壓，將全市這一比例主動提高到30%。”陳茜茜介紹。
如何評價更合理？2021年10月，山東省財政廳出台《山東省政府專項債券項目資金績效管理辦法》，通過事前績效評估、績效目標管理、事中績效運行監控、事後績效評價管理、評價結果應用等環節，強化全程管理，推動提升債券資金配置效率和使用效益。
以前項目自評時，往往只設立一級指標，對資金使用、項目進度等缺少細化目標。現在，根據辦法，衡量一個項目，通常要看決策、項目管理、產出和效益4個指標，具體還涉及不少二級、三級指標。李璐雪説：“比如產出指標，需要細化為數量、質量、時效、成本等指標，效益分為經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響等指標。”
在重點評價環節，“以前重點評價側重資金運作、收支預算，現在更關注財政償還能力、還本付息的來源，尤其是投產項目，收益部分會重點評價。”曹琛説。
李一花介紹，專項債的項目收益體現的是綜合效益，包括項目帶動社會有效投資情況、項目支持國家重大區域發展戰略情況、項目直接服務對象滿意度等。
項目建設結束進入運行期後，濟南市財政部門、項目主管部門及項目單位對項目收益實現情況還要進行“三方聯控”，監測項目實際運營收益與測算收益的偏離度，對於監控發現的問題及時糾偏。
目前，以績效評價為抓手，濟南實現了對專項債券項目的全程管理。去年底，濟南熱力一自管站項目建設完成，今年供暖季就可提供供暖服務，項目收益十分可觀，也為後續項目申報打下基礎。
“政府債券項目績效管理是全面實施預算績效管理的重要內容。”陳茜茜説，續建項目或者再次申請的專項債項目，評價結果是分配資金的重要依據。
2022年，濟南市本級使用2021年120.59億元專項債券資金的40個項目實現了績效評價全覆蓋，評價結果直接與專項債券額度分配掛鈎。
專項債資金怎麼監管？
依託預算管理一體化系統研發地方債管理系統，解決數據不同步問題，對資金按項目進行穿透式監管
每付完一筆工程款，李璐雪都要將項目監理單、銀行支付單、發票合同等所有原始電子憑證導入濟南市地方債管理系統，形成邏輯閉環。
“以前，資金使用要逐級上報，而且不會調度這麼多細節，基本上是個大概。”李璐雪説，“現在每筆資金有章可循，有跡可查，項目單位壓力反而小了不少。”
為滿足專項債發行常態化和項目管理精細化的需要，2021年，濟南市財政局依託預算管理一體化系統，研發了地方債管理系統，財政部門可及時掌握項目在每一個環節、每一個節點的進度，幫助分析研判風險點並及時採取應對措施，實現了從項目儲備到項目績效和資產管理的閉環管理，目前該系統已基本完成建設並開始運行使用。
現在，陳茜茜和同事們每週調度、每月通報，跟進專項債券項目進展和規範情況，如果出現進度緩慢或者支付問題，系統內一目瞭然。
但是一個項目可能涉及眾多部門，以往財政部門只能進行垂直監管，如何確保專項債券資金真正落地見效？
答案是抓項目。陳茜茜介紹，為解決各環節間業務協同和信息共享不充分等問題，濟南市將地方債管理系統與預算指標管理、國庫集中支付管理、預算績效管理、資產管理各系統無縫對接，目前數據已經實現同步和共享，對全市所有專項債券實現了按項目管理，涉及的所有部門資金進行一體化穿透式監管。“這些系統連接到哪裏，我們就能監管到哪裏，對專項債券項目真正做到一管到底。”陳茜茜説。
下一步，數據完全打通之後，穿透式監管可以實現地方政府債務管理系統與專項債券項目財務收支等會計核算信息、銀行賬户變動信息的自動化對接和數據採集，及時掌握項目資金使用、建設進度、運營管理等“借用管還”情況。
“這實際上相當於將專項債券資金納入了整個財政預算的監管和考核，這樣才能讓專項債券資金更好發揮拉動投資的重要作用。”陳茜茜説。（記者王 沛）
《人民日報》（2022年09月16日10版）