司法體制改革全面部署 改革可能會遇到哪些問題
十八屆三中全會作出的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)對司法改革作了全面部署。從此，關於司法改革的各種猜測與傳言塵埃落定，包括“司法管理 體制”在內的若干項司法改革措施贏得各界讚許。 近日，中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在《人民日報》上發表的《深化司法體制改革》一文對《決定》精神作了深度解讀，又特別對今後司法改革的各項任務作了概要闡釋。
司法體制改革全面部署 改革可能會遇到哪些問題
本文無意重複各項司法改革部署，也無力對於各項司法改革任務的具體方案作出設計。但是，對於這些改革措施的研究討論過程中提出的一些問題，以及一些已經明確的設計方案，本文 將略加介紹，以便為今後研究設計具體方案作一些提示，以便大家瞭解以後具體制定改革措施確定時應當關注的問題。
限於篇幅，這裏只選擇《決定》所確定的司法改革任務中的十項重大措施略加分析。
由於這十項改革措施都屬於長期項目，特別是司法管理體制改革更是涉及面廣、影響巨大，所以本文采用今後15年作為論述當前司法改革措施制定與實施的時間節點。
其實，有些措施從設計到確定，再到呈現效果，可能需要比15年更長的時間。
一、“法檢省級統管”：司法管理體制改革
《決定》指出，要“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”，即所謂“省級統管”。孟建柱書記的文章認為，由於“將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難” ，所以“先將省以下地方人民法院、檢察院人財物由省一級統一管理”。
中央的這一司改決策為司法界內外盼望已久。學界在司法管理體制改革的研究和討論過程中，也曾提出過多種方案：一是中央統管，但就目前情況來看可以作為法院統一管理的最終目標 。二是在中央不能實現全國統一管理的情況下，爭取由中央統一管理最高法院和高級法院兩個層級，省級統一管理中級法院、基層法院兩個層級。這一方案可以防止各省形成省內自控的體系。 三是各級法院的管理權限“上提一級”，即由上一級管理下一級法院的司法行政。這種方案可以最小程度地引起震動，力求改革的保險係數。
本文並不準備比較各種方案之優劣，因為各有各的長處，也各有各的困難。既然目前中央選定的方案是“省級統管”，那就應當努力設計一套“省級統管”的方案出來，並繼續保持最高 人民法院通過政策指導、規則制定、訴訟程序等實現全國法院法律適用標準統一的功能。
在研究司法體制改革的具體方案時，需要討論很多重大問題。
一是省級統管的“人財物”是不是僅指人事、經費兩項?或者省級統管是指法院所有司法行政事務的統管，即包括法院的各項管理事務，而不僅限於人事和經費?可能占主導地位的理解 是把它作為司法行政管理事務的總稱，並不僅指字面上的“人”和“錢”的問題。
二是“人財物”的省級統管，是由高級法院直接行使，還是由本地區的三級法院代表共同組成的委員會行使，或者是成立專門的法院管理局，仍需要進一步研究。
三是省級統管是由司法主導，還是行政主導?中國共產黨的十六大報告中曾提出過要將審判、檢察工作與相關的行政管理工作分開，當時的一種解釋是將法院、檢察院的司法行政管理權 交給其他部門或者由專門成立的司法委員會(或者法院檢察院事務管理局)承擔。由於種種原因，此項解釋並沒有得到普遍認可。同時，其中的理論問題也沒有得到解決。今天，這個問題又一 次擺到了我們面前。
四是省級統管是否仍然會允許一些事務的層級分權?中國大陸很多省的人口、地域比較大，因此法院也比較多，如江蘇省共有124家法院，湖南省有140家法院。如果由省一級的法院管理 機構統一管理轄區內所有法院，則可能因為過於“扁平化”而導致管理效率低下。因此，即使實行統一管理，仍然可以研究是否需要在市一級設立分支機構負責法院事務管理，或者委託中級法 院管理本轄區法院的部分行政事務。
五是法院的所有司法行政事務是否都應當實行省級統管?是否可以根據各類事務自身的不同性質而採用不同的“統管”形式?如法官任免、法官紀律約束、重大事務管理、機關內務管理 等。有些行政事務應當高度集中，有些則可以放權;有的需要通過民主的方式進行管理，有的則需要通過集中的方式進行管理。這在改革方案制定過程中應當認真研究、分類處理，而不是一概 而論。
二、“司法預算獨立”：法院經費的省級保障
法院“人財物”的省級統管中，經費保障是重要內容。根據中央的決定，地方各級法院、檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。這雖然還不能説是完整的“預算獨立” ，但至少為司法預算獨立提供了基本條件。
完整的“司法預算獨立”包括幾部分：一是法院的預算在國家的整體預算中單獨編制和執行;二是編制法院預算的決定權在權力機關，行政部門在彙總、呈報司法預算時不得修改或減少 ;三是法院的預算比例在憲法或法律中應當有所規定，如1%或者其他適當的比例。
同時，司法預算獨立也可以有不同的表現形式。對於作為中央事權的司法權來説，司法工作需要的經費理應由中央預算保障。但是，由於中國目前尚未具備這一條件，所以《決定》要求 仍然以省級保障為主，中央的經費作為補充來源。因此，在某種程度上，目前的司法預算機制具有一定的過渡性，並不是理論意義上完全獨立的機制。
至於如何平衡省級財政和市(縣)級財政的經費負擔問題，司法改革方案中也應當有所涉及。改變以往由同級財政負擔司法經費的模式為省級財政負擔，儘管絕對數量不大，但看起來也 會或多或少地增加省級財政的壓力。那麼，是由各地方按照原來承擔的司法預算數量繳省財政統一支配，還是由省級財政承擔全部費用而不從地方收繳，或者是調整某些財政收入分配比例以增 加省級財政的收入，這還需要在今後的方案中具體確定。
由於中國城鄉差別、地區差異的客觀存在，還應當考慮一些城市“收入高、消費高”的實際情況，採取一些變通的措施。可以將一些副省級城市、特區城市、計劃單列城市等從省級統管 的預算模式中獨立出來，以照顧實際存在的不平衡現狀。美國紐約州的紐約市就採取了這種模式，實行與全州其他地方不同的“市級統管模式”。
三、“法官統一任免”：司法人事制度改革的關鍵
法官管理權乃至整個司法人事管理權的範圍十分廣泛，其中“任免權”是核心內容。因此，在“省級統管”的人事管理模式中，法官的任免首當其衝。法院依法獨立行使審判權受到憲法 保障，因此法官一旦接受任命即可終身任職，非因法定事由並依法定程序不得免職。也正是因此，法官的任命和免職的權力便顯得十分關鍵。
但是，這項權力由省級行使必須設計具體的管理方式，並應當考慮多項因素：一是法官、檢察官數量較大。雖然有個別省區的法官不到2000人，但絕大多數高院所轄司法區的法官有幾千 人甚至上萬人，另外還有幾千名檢察官。二是法官、檢察官任免所涉及的相關部門較多，包括法院和檢察院的推薦提名、組織人事部門的考核考察、權力機關的任命免職，以及法官和檢察官的 職前訓練等。三是法官、檢察官任命程序相對複雜，管理方式也不同於普通公務員，因此方案設計應當更加謹慎。
在理論界和實務界研究具體的管理機制時，也曾有過不同的方案設計。有的觀點認為應當成立法官管理委員會，由來自法院、檢察院、組織部門、人大、社會團體等領域的代表組成，負 責法官提名之前的審查工作以及法官任職期間的管理工作。有觀點認為，可以在省級人大建立司法委員會(或依託目前的內務司法委員會)，負責法官、檢察官任免事項。還有觀點認為，可以 按照法官等級分配任命權限，例如高級法官由省級人大常委會任免，而高級法官以下的法官授權省高級法院任免或各中級法院任免。具體的管理工作由高級法院或者由省級專門設立的法檢事務 管理局負責。這些觀點都有一定的合理性，需要在設計時綜合考慮。
四、“兩區適當分離”：探索與行政區劃適當分離的司法管轄區制度
對於國計民生和區域發展來説，行政區劃涉及人民生活、資源分配、財政收入及治安管理等因素，有其特別的意義。但司法管轄區與上述因素的關係沒有那麼密切。受到司法管轄區劃分 直接影響的主要因素是司法資源的合理使用、當事人的訴訟方便與法院的審判效率(方便)等。
由於人們習慣把一個行政區劃內有一套完整、齊全的功能(包括司法功能)當作一種傳統的模式對待，因此傾向於各種機構的管轄區域範圍完全一致。實際上，不同事務的管理(管轄) 範圍和方式會有所不同，涉及的區域也不必然甚至不可能與行政區劃完全一致。例如，航空或鐵路系統事務的管轄區域通常以航線或站線為基礎，難以與行政區劃吻合。
對於司法案件的管轄來説，一般情況下與行政區劃不會發生大的矛盾，但如果完全按照行政區劃與司法管轄區相吻合的方式劃分，也會出現司法資源配置、訴訟便利、司法效率等問題。 例如，有的地方法院案件數量不多，有的則過多，造成忙閒不均，浪費司法資源;有的地方法院管轄區域過大，有的則過小，也會造成上述問題。有的地方法院辦公地點距離某些居民居住點比 較遠，其他地方法院的辦公地點反而離案件發生的地區較近，這樣便可能產生不方便法院審理和不方便當事人訴訟的問題。因此，確立一定的標準，重新考慮某些地方的司法管轄區調整問題， 與行政區劃適當分離，標誌着司法制度更加成熟。
當然，司法管轄區的確定與“人財物”管理體制直接相關。在研究制定“兩區適當分離”改革方案時，必須考慮法官的任免機構與管轄區域之間的關係。如果是一個行政區劃的權力機關 任命的法官去管轄其他行政區劃的領域，難免會引發授權衝突。雖然中國在海事法院、開發區法院的管轄方面已經有所突破，但對於常態的地方法院司法管轄區的調整並不能當然適用。
因此，司法管轄區與行政區劃的適當分離，還應當以法檢省級統管的實現為前提，這樣在一個省範圍內的“兩區適當分離”便不再存在授權衝突的障礙。
五、“法官區別於普通公務員”：司法人員的分類管理改革
法官、檢察官以及整個司法人員的分類管理已經推動多年。一方面，法官、檢察官要與法院、檢察院的其他工作人員分別對待，如書記員、輔助人員、助理、法警等;另一方面，也是最 重要的方面，便是法官、檢察官與普通公務員的分類管理的實現。
《公務員法》將法官、檢察官作為公務員對待，同時又在第三條中規定：“法律對公務員中領導成員的產生、任免、監督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定 。”因此，《法官法》《檢察官法》對法官、檢察官的特別規定，應當優先適用。不過，儘管法律上已經確定了這一特殊管理的原則，但社會上的共識度仍然不高，推動這一改革措施的難度依 然較大，最終導致《法官法》的落實不夠到位。當前，法官管理應當區別於普通公務員管理這一改革措施，成為當前司法人事制度改革的重中之重，相關的研究討論一直都在進行中。真正實現法官與普通公務員的分類管理，重點應當考慮以下因素：一是履行職務的依據有根本區別。法官履行審判職責的唯一依據是法律，並加之以職業道德的引領，普通公務員履行職責必先 以權力來源的指令為依據。二是履行職務的組織形式有根本區別。法官履行審判職責依獨任庭或合議庭以及審委會的組織形式進行，審判組織所作裁判就是法院的裁判。