本文轉自:光明網
8月1日,《中華人民共和國黑土地保護法》正式實施,這是我國首次、全球唯一在國家層面專門針對黑土地實施的立法保護。這部法律吹響了黑土地保護的法治號角,在我國耕地保護史上具有里程碑意義,對確保國家糧食安全和生態安全具有重要貢獻,也啟示我們思考應如何更好保護耕地。
世界有四大黑土區,佔陸地面積不到7%,都是大糧倉。在四大黑土區中,我國東北黑土區開墾最晚,但肩負的責任最重。東北黑土區耕地面積約2.78億畝,糧食產量佔全國的四分之一,調出量佔全國的三分之一,是最大的商品糧基地。雖然一年只能種一季,但肥沃的黑土地改變了延續千年的糧食生產流通格局。其開墾使得北方在糧食格局中的地位穩定超過南方,全國從南糧北運變為北糧南運。
黑土地分佈在東北,卻養活了每個中國人。但是,黑土地境況也頗令人揪心。由於長年高強度開發利用,加之風蝕水蝕、人為破壞等,黑土不斷變瘦、變薄、變硬,肥力在下降,對糧食安全構成威脅。科學研究表明,形成1釐米黑土層需要幾百年,東北黑土層整體形成經歷了上萬年,儘管大規模開發利用只有200年,但其近年來卻以年均幾毫米到1釐米左右的速度減少。可以說,保護黑土地迫在眉睫。
5月,黑龍江省安達市羊草鎮安樂村已完成播種的黑土耕地。謝劍飛攝(新華社)
近年來,中央有兩次用大熊貓來比喻耕地保護。一是“像保護大熊貓一樣保護耕地”,指耕地整體如大熊貓一樣寶貴;二是“保護好耕地中的大熊貓”,專指黑土地尤其珍惜。從另一個角度看,前者側重說的是數量,針對的是人多地少的國情;後者側重說的是質量,針對的是黑土地質量退化問題。當然,數量保護和質量保護是有機統一的,都是“藏糧於地”戰略的具體要求,也是農業綠色發展的重要內容。由此來看,黑土地保護事關國家糧食安全和生態安全這兩個“國之大者”。
黑土退化並不是中國獨有現象。上世紀二三十年代,美國和烏克蘭由於開墾過度,就曾遭遇大量黑土流失。但我國是唯一在國家層面對黑土地進行專門立法保護的國家。這部法律制定過程也很有特點,顯示了把黑土地保護上升為國家意志的堅定決心。在全國人大代表提出議案後,當年啟動立法,當年完成起草,當年提請審議,此後在7個月內完成3次審議並獲得透過,這是很少見的。該法不分章節,只有38條,但並不影響其嚴謹性,特別是對禁止盜挖、濫挖和非法買賣黑土做出明確規定,會極大威懾明目張膽破壞黑土地的行為。
所有涉及農業自然資源的法律,處理好保護與利用的關係、統籌公益性和經濟性的關係都是立法的重點,也是執行的難點,黑土地保護也如此。耕地質量是諸多因素作用的結果,質量下降容易但再起來則很難,治理效果短期也不易顯現。以往由於不容易出政績,不少地方政府的投入普遍不足;由於增產的糧食對應增加的收入有限,很多小農戶也缺乏積極性;由於缺乏剛性約束,一些市場主體流轉耕地,不想提升地力,只想最大化產出,甚至是掠奪式使用。因此,很有必要在突出保護的基礎上引導對黑土地的科學合理利用。
這部法律啟示我們,要完善激勵型政策工具,強呼叫養結合、效果導向。我國已形成耕地保護的管控型和激勵型工具箱。比較而言,管控型工具箱火力越來越猛,激勵型工具箱則是明顯短板。與數量問題不同,耕地質量問題具有隱蔽性,更要找對方法。用養結合,就是既用地也養地,既利用也保護,透過迴圈農業的辦法解決耕地質量問題。效果導向,就是以產能是否提高作為評判標準。在此基礎上,既要用好財政地力補貼,也要探索耕地地力保險,夯實政府責任和用好市場手段,讓保護耕地者得實惠。總之,建立政府主導、農民主體、多元參與的保護格局,才能讓寶貴的黑土地成為全國的鐵飯碗。