21世紀經濟報道記者多方採訪瞭解到，監管部門擬從今年的專項債額度中劃出2000億用於注資中小銀行，但具體方案尚未確定。
“部裡面明確了用於注資，但這是新方向、新事物，具體怎麼操作還沒有明確。”西部某省份財政廳債務處人士表示。由於此前專項債要求用於有一定收益的公益性專案，因此此次專項債注資中小銀行在理論及實踐方面均需有所突破。
根據銀保監會的資料，以城商行、農商行為代表的中小銀行資本補充情況相對較弱，2019年以來資本充足率介於12%-13%區間，較非系統重要性銀行監管紅線10.5%的安全邊際較小。在加大信貸投放及不良率上升的背景下，中小銀行資本充足率承壓。
專項債注資成為補充資本、化解風險的重要內容。記者採訪業內人士瞭解到，專項債注資中小銀行或透過兩種路徑：一是地方財政發債後直接注資或借道原國資股東入股中小銀行，二是定向認購中小銀行發行的資本補充工具，如可轉債、永續債等。
金融委辦公室5月27日釋出訊息稱，將出臺《中小銀行深化改革和補充資本工作方案》，進一步推動中小銀行深化改革，加快中小銀行補充資本，堅持市場化法治化原則，多渠道籌措資金，把補資本與最佳化公司治理有機結合起來。制定《農村信用社深化改革實施意見》，保持縣域法人地位總體穩定，強化正向激勵，統籌做好改革和風險化解工作。但目前兩項方案尚未釋出。
“不透過特別國債注資而是透過專項債的方式注資，主要是想解決激勵相容的問題，強化地方政府在風險管控方面的責任，避免道德風險。” 一位長期從事銀行業研究的專家表示。
專項債的突破
專項債於2015年首度發行，當年發行1000億。2016年、2017年，其發行量分別擴張到4000億、8000億，2018年首度超過1萬億，2019年擴大到2.15萬億，今年則擴大到3.75萬億。本次擬注資中小銀行的2000億專項債約佔全年專項債額度的5.3%，佔比並不大。
“往常土儲類專項債佔比大，今年用途調整後，地方專項債不得用於土儲類的專案。而今年專項債額度增加較多，允許專項債注資中小銀行，一個可能的原因是地方專項債專案儲備不足。”中國財政科學研究院財政金融研究中心主任趙全厚表示。
但趙全厚也坦言，按現在的要求，專項債需用於實體基建專案且專案需要具備現金流，專項債注資中小銀行並不符合這一方向。如果注資，後續還面臨專項債如何退出的問題。“因此，我不太主張專項債注資中小銀行，緊急的時候可以考慮。”他說。
根據財政部發布的《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》，專項債券指省級政府為有一定收益的公益性專案發行的、約定以專案對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。
去年6月，兩辦印發的《關於做好地方政府專項債券發行及專案配套融資工作的通知》稱，允許將專項債券作為符合條件的重大專案資本金。通知以舉例的方式明確專項債可用於資本金的領域，比如鐵路、高速公路、供電、供氣等領域。此後，用於資本金的領域雖有拓展，但並未包含銀行注資方面的內容。
因此此次將專項債用於中小銀行的資本金，需做出特別安排和理論解釋。
前述銀行業專家稱，這種政策性注資本身就帶有一定的公益性性質：注資一方面會降低中小銀行的風險，提高其抵禦風險的能力；另一方面，補充資本後，中小銀行服務實體經濟的能力也會提升。“從這個角度看，專項債注資中小行就是一項公共產品，而且也會有一定收益（股息），收益也不低。”
一些市場人士認為，監管部門可能會出臺具體的規則，比如現在政府性基金支出中並無金融類相關支出，因此未來可能會在政府性支出中增列相關支出。在2007年用特別國債注資中投時，政府性基金預算支出表中增設“中央財政外匯經營基金支出”科目，反映特別國債資金的使用。
注資路徑猜想
市場也高度關注專項債以何種方式注入中小銀行。
當前銀行補充資本主要有兩種方式，一種是內源性的，比如依靠自身盈利。另外可透過外源性方式補充資本，比如增資、IPO、可轉債、定增、永續債、優先股、二級資本債等。在多層次的資本監管要求下，不同型別的資本補充工具對應著不同層次的監管達標需要。比如，二級資本工具只能用於二級資本的補充，無法滿足一級資本達標的需要。
一些地方財政人士認為，可以透過地方財政或借道原國資股東入股中小銀行。江浙地區一債務辦人士表示，專項債注資中小行可以透過如下步驟實現：首先市縣政府統計、評估當地銀行的需求，然後做收益與融資平衡方案，設定利潤或收益回報條款，最後再申請省政府發債。收到資金後要麼財政出資要麼轉貸城投出資，最終注入中小銀行。
華泰證券固收團隊的一份研報稱，地方財政高度持股是城商行股權結構的起點。近年來雖有外資及民營企業入股城商行，地方財政持股比例下降，但地方政府仍然擁有城商行的絕對控股權（透過多家國資公司入股）。
其中，國資股東包括地方金控平臺及城投。據記者不完全統計，2018年以來共有10家融資平臺入股中小銀行，有的成為銀行的第一大股東。這些城投主要入股當地銀行，其目的在於保穩定，幫助地方政府化解銀行機構金融風險。比如成都興城投資集團受讓成都農商行的部分股權。
專項債資深專家張宇表示，一些地方政府本身以財政局、國資委及國有企業的方式持有中小銀行股權，因此發行專項債後可透過原有股東注資中小銀行，一是符合銀保監會關於股東資質的要求，二是這個鏈條運作相對比較成熟。
一些市場人士則認為，可透過認購中小銀行發行的資本補充工具的方式為其補充資本。具體而言，地方政府發行專項債後，以發債資金向中小銀行認購新發行的可轉債、永續債、二級資本債等，支援商業銀行資本補充。
儘管政策上一直在鼓勵拓寬資本補充渠道，但對中小銀行尤其小型銀行而言，其資本補充工具仍受制於經營資質，一些銀行甚至不具備發行永續債或二級資本債的資格。比如目前發行永續債的中小銀行主體評級基本都在AA 以上，而很多小型銀行無法達到這一評級，因此專項債注資中小銀行可能以定向認購為主。
“能上市的銀行還相對好些，不能上市的渠道很少，能發二級資本債就不錯了。以前二級資本債大多采用交叉購買的方式，如專項債定向認購則解決了發行認購的難題，相當於帶來了增量資金。”江蘇地區某農商行金融市場部負責人表示。
但專項債仍是債務型工具，有一定的期限，面臨著到期償還、退出的問題。以5月發行的專項債為例，當月發行專項債券10310億元，平均年限15.9年，其中10年期債券發行量最大，佔比32.1%。
張宇表示，專項債注資中小銀行後，形成對中小銀行的股權。存續期間可以透過股息償還專項債利息。到期時，如果銀行經營好，可以透過股權轉讓償還到期本息，或者可以再發新的專項債接續原來用於注資中小銀行的專項債。
前述銀行業專家則稱，有些經濟發達的省份實際都不用發專項債注資，本身國資平臺運營不差，有足夠的資金可以注資中小銀行。因此對專項債的退出不必擔心，首先有股權收益；退一步講，如果到期收益不足，國資平臺可以透過自有資金受讓原專項債對應的股權。
理念之變
做生意是需要本錢的，經營銀行尤其如此。近年來，由於不良貸款認定從嚴、表外資產轉表內、貸款力度加大等原因，商業銀行資本消耗較大。在今年疫情影響之下，中小銀行加大對小微企業信貸投放的同時不良貸款率上升，資本充足率考核面臨較大壓力。
2013年開始實施的《商業銀行資本管理辦法（試行）》要求，非系統重要性銀行的中小銀行核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率最低分別為7.5%、8.5%和10.5%。銀保監會最新公佈的資料顯示，截至一季度末城商行、農商行的資本充足率為12.65%、12.81%，離監管紅線僅差兩個百分點左右。
去年以來，金融委會議多次提及，要重點支援中小銀行多渠道補充資本。銀保監會副主席周亮此前在國新辦釋出會上表示，支援地方向部分高風險中小銀行注入資金、可變現資產，或者透過國有資本運營公司注資的方式，為中小銀行補充資本。
今年來，也有部分市場人士建議透過匯金入股或者透過特別國債注資中小銀行。趙全厚表示，用特別國債注資中小銀行可能效果更好。特別國債的使用，需要形成相對應的資產，而透過注資中小銀行，恰好能夠實現賬面資產的對應。這一做法對中小銀行的短期意義在於補充資本金，加大中小銀行對小微企業的放貸力度。
前述從事銀行業研究的專家稱，國有大型銀行的股東是財政部，財政部發特別國債注資國有大行，意味著權責匹配。匯金也是財政部持股的平臺，透過匯金及特別國債注資地方中小銀行，可能存在道德風險問題。
“現在地方中小銀行主要由地方政府持股，解決資本金問題首先得地方政府想辦法。由地方發債去注資，可以解決激勵相容、權責對等的問題。”該專家稱，“用專項債注資是一個相對比較對稱的方式，可以強化地方政府在風險管控方面的責任。”
中共中央、國務院2018年8月印發的《關於完善國有金融資本管理的指導意見》指出，國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責，地方政府授權地方財政部門履行地方國有金融資本出資人職責。在近年的中小銀行風險處置事件中，地方落實屬地風險處置責任，其中地方國有資本股東則作為政府方代表受讓部分股權。如哈爾濱銀行風險暴露後，哈爾濱經濟開發投資公司、黑龍江省金融控股集團受讓了部分股份。
“不管注資方式如何，但重要的是補充資本應該和中小銀行改革一起開展，最佳化中小行公司治理結構。在這個過程中，一方面解決資本注入問題，處理高風險金融機構（比如合併、重組），另一方面解決未來的發展問題。”前述從事銀行業研究的專家稱。