一戰時期，日本看到協約國將勝，雖迫不及待的對德宣戰，隨即搶佔了德國在中國山東的殖民地，此舉引發了中國人民強大的憤慨。
英美等國忙於歐洲戰事，無暇顧及日本，默許了日本的行為，日本見國際局勢有利於它，隨提出了“二十一條”，強迫當時的北洋政府同意，否則要將中國變成下一個朝鮮。
當時袁世凱面對日本人的逼迫，並沒有屈服，而是展開了抗爭，並非時人所云的袁世凱賣國。袁世凱派陸徵祥與日本的大隈重信談判，並要求陸徵祥堅決不能答應第五條，即中國政府和軍隊聘請日本人當顧問，警察合辦這一條款。袁世凱還指示陸徵祥與大隈重信慢慢談，儘量往後拖，以給政府爭取時間。
於此同時，袁世凱派顧維鈞和蔡廷幹奔走於英美等國，在國際上痛斥日本的喪心病狂，最終贏得了美國政府對中國的支持，為中國贏得了一個良好的外部環境。在國內，袁世凱命令段祺瑞運送物資至前線，並調集軍隊，以待議和不成，將武力保衞山東。
但當時的中日實力差距懸殊，若開戰中國不能守住山東，且損失更大的利益，且當時中國政局不穩，若袁世凱戰敗，南方的革命黨必掀起倒袁運動，屆時，中國將陷入嚴重的內戰中。所以袁世凱最終還是簽訂了“二十一條”，但此時的二十一條已不是開始的那些條款了，經過袁世凱的力爭，其中有損於中國主權的條款大部分已被去除，已將對中國的危害降低到最低，當時國外對袁世凱政府的評價甚高，認為其能夠在極端不利環境下， 還能爭取到權益，實屬不易。
在簽訂二十一條後，袁世凱將簽訂的日期5月9日，定位國恥日，以激勵國人要知恥後勇，只有祖國強大了，才能抵禦外侮。且在二十一條簽訂後，袁世凱更是命令地方，對日本人要陽奉陰違，並頒佈法律，命令禁止將土地出售給外國人。