時隔5年，預算法最為重要的配套文件終於出台了。近日，國務院公佈了修訂後的《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《條例》），這讓有着“經濟憲法”之稱的預算法長了“牙齒”。《條例》將於今年10月1日起施行。
隨着2014年預算法的修訂，我國預算管理的諸多方面有了重大突破，但其配套文件卻由於多重利益牽扯遲遲未能出台。有人形容，一部已經正式向社會頒佈的法律，如果沒有實施細則，就相當於這部法律沒有長“牙齒”，是很難把它落實到位的。而《條例》事關40多萬億財政資金管理，更是備受關注。
財政部部長劉昆在《條例》公佈的第二天發表了《認真學習貫徹預算法實施條例 加快建立現代財政制度》的署名文章，他要求各級財政部門、各級預算單位要以高度的責任感，抓好貫徹落實工作。同時，抓緊做好相關配套制度建設，大力推進財政改革，加快建立現代財政制度。
在這當中，關鍵的問題是：錢從哪來？錢怎麼花？錢的一進一出我們能幹什麼？這三個問題的答案都指向一處——如何讓權力在陽光下運行。
財政要依法理財
政府預算有“四本賬”，分別是一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。2015年修訂後的預算法的一大亮點，是將這“四本賬”均納入預算，實行全口徑預算管理。
實行部門預算管理，是上世紀90年代末以來我國為加強財政支出管理推出的一項重大改革。《條例》統一了部門預算管理口徑，按照全口徑預算管理要求，規定各部門預算應當反映一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算安排給本部門及其所屬各單位的所有預算資金。同時，明確部門預算收支範圍、完善項目支出管理方式。
值得關注的是，《條例》從多個方面細化了預算法關於預算公開的內容。比如，細化轉移支付公開內容，規定一般性轉移支付向社會公開應當細化到地區；專項轉移支付向社會公開應當細化到地區和項目；明確政府債務、機關運行經費、政府採購、財政專户資金等需要按規定向社會公開，細化部門及所屬單位預算、決算公開內容。
“陽光是最好的防腐劑。財政資金取之於民、用之於民，政府要詳細曬出‘賬本’，接受全社會監督。”中國政法大學財税法研究中心主任施正文表示，《條例》進一步加大預算信息公開力度，增強預算透明度，相關規定更加具體、明確，有利於促進透明政府、廉潔政府建設。
中央財經大學財政税務學院教授温來成長期關注預算領域，對於此次《條例》的出台，他説，主要是對預算法一些原則性的規定進行了細化，還有部分是對預算法原先沒有規定的內容進行了一定補充。他對補充的部分尤為感興趣——距離預算法的修訂已過去5年，補充的內容是對新形勢、新問題的回應。
比如《條例》分別規定了財政部和地方財政部門編制預算草案的時間。財政部於每年6月15日前部署編制下一年度預算草案的具體事項，縣級以上地方各級政府財政部門於每年6月30日前部署本行政區域編制下一年度預算草案的具體事項，包括有關報表格式、編報方法、報送期限等。
“這是把編制的時間提前了，從預算管理的角度來講，提前編制有利於提高預算編制的質量。”温來成告訴中青報·中青網記者，過去各部門都是在第四季度開始編制下一年度的預算，由於時間緊迫，一些地方還出現過“以補代編”、上級機關代編下級機關預算的情況，這樣在預算執行過程中就容易出現問題。
目前，我國的財政收入佔GDP比重已達35%左右，加強預算的約束性是依法理財的重要環節。温來成説，對於這些錢，要用於社會的公共服務，要提高資金使用效率，就必須要依法管理。那麼，各項收入和支出都必須有明確依據，而且接受人大和社會的監督。“政府要依法行政，財政要依法理財。”
花錢必問效 無效必問責
2018年，中共中央、國務院公佈《關於全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。這一頂層設計旨在破解當前預算績效管理存在的突出問題，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。
《意見》説，為提高財政資源配置效率和使用效益，我國力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。
此次《條例》對完善預算績效管理制度方面也有涉及。《條例》規定預算執行中政府財政部門組織和指導預算資金績效監控、績效評價；各部門、各單位實施績效監控，定期向本級政府財政部門報送預算執行情況報告和績效評價報告，績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以後年度預算的依據。
但實際上，“現在搞績效評價阻力非常大”“效果也不是很理想”……在採訪中，多位專家告訴中青報·中青網記者，因為績效評價涉及多部門之間的關係，真正實行起來梗阻不少。
天津財經大學財政學首席教授李煒光説，預算是對政府施政行為的一種外部控制，它不是政府內部的自我監督，也不是一個行政體系內部管理的工作章程，而是一個國家政府日常運作的法定程序。納税人納了税，是希望得到更好的公共服務，而財政支出的情況，就是衡量政府花錢提供公共服務的效果。
這樣的效果評價存在於財政各個主管部門之間。温來成説，長期以來，財政部門一直在積極推動預算績效管理，但是“他們不能據此去處罰一些單位和個人，因為這不在財政部門的職權範圍之內，這當中涉及財政和審計的關係、財政和紀檢等組織部門的關係怎麼處理”。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，而現在相關文件顯然仍是點到為止。
但不管怎樣，建立全面規範、公開透明的預算制度已是共識。財政部部長劉昆對《條例》的評價是：是我國預算法律制度體系建設的重要立法成果，為加快建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的現代財政制度、更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用提供了法治保障。
在這背後，是我國國家治理體系和治理能力現代化的體現——要管住政府的“錢袋子”，讓權力在陽光下運行。
中青報·中青網記者 張均斌 來源：中國青年報