地方政府押注氫能：重複建設、騙補等彎路還會再走嗎
2020年9月，財政部等五部委《關於開展燃料電池汽車示範應用的通知》對外發布，被業內稱為“新國補”，這一針對燃料電池汽車的專項政策再一次激發了地方政府發展氫能產業的衝動。
“‘新國補’出台，對申請示範城市羣有幾條限定條件，比如要求至少建成兩座加氫站、推廣100輛燃料電池汽車，並且要求地方初步構建政策體系，所以去年9月21日後一些地方密集出台支持燃料電池車發展的規劃、佈局加氫站。”雲浮(佛山)氫能標準化創新研發中心主任趙吉詩告訴《中國新聞週刊》。
汽車產業輻射面廣，地方政府對其拉動經濟增長寄予厚望，加之被能源革命的概念所吸引，地方政府對發展氫燃料電池汽車產業的渴望並不難理解。有地方政府官員告訴《中國新聞週刊》，作為未來可能的支柱產業，現在砸入多少錢都不為過，如果別人搶先佈局後就沒有機會了。“我們在純電動汽車上就沒抓住機會，這次不能再錯過。”
已經經過兩輪評選的示範城市羣名單尚未出爐。但無論是將獎補面向特定城市羣，還是獎補額度，“新國補”都顯得更為審慎，被外界解讀為吸取了純電動車補貼的教訓。但是地方政府的衝動依舊，各地紛紛押注氫燃料電池汽車產業究竟意味着什麼？重複建設、地方保護、騙補等等過往走過的彎路還會再走一次嗎？
衝刺“示範城市羣”
2020年，地方政府關於氫能產業的規劃密集發佈，在中國國際經濟交流中心信息部副部長景春梅看來，推動這一次熱潮最重要的原因便是《關於開展燃料電池汽車示範應用的通知》(下稱《通知》)，“為了能趕上這趟車，地方政府加快出台地方規劃”。
《通知》改變了此前在全國範圍內開展新能源車購置補貼的方式，轉而面向“示範城市羣”進行定向獎補，同時為示範城市羣申報設定門檻。“去年燃料電池車投放市場的時間點很有意思，上半年市場比較冷淡，《通知》的徵求意見稿4月底下發到8省市，9月底正式發佈後，各地密集出台規劃，建設加氫站，陸續投放車輛。”趙吉詩對《中國新聞週刊》説。
中國汽車工業協會的統計數據顯示，2020年9月，燃料電池車的銷量只有1輛，10月銷量實現同比增長，11月與12月的銷量均超過200輛。
“一些地方就是為了申報示範城市羣投放燃料電池車，完全基於短期考慮。”一位整車企業負責人告訴《中國新聞週刊》，“去年就有內陸城市政府找到我們，計劃為申報示範城市羣投放50輛氫燃料電池車，但其實那座城市既缺乏氫源也沒有應用場景。”
趙吉詩認為，國家獎補限定在示範城市羣的初衷是為了減少重複建設，但從結果來看，一些地方仍在重複建設，起碼在申報示範城市羣過程中存在盲目投入的情況。
“西部一些地區可再生能源資源豐富，擁有制氫優勢；有些地區稀有金屬等礦產資源豐富，可以發展關鍵材料生產；還有一些地區有製造業基礎，在裝備製造、零部件製造方面有優勢，每個地方都可以找到產業鏈上的一些點進行分工，不一定都發展大而全、小而全的產業鏈。”景春梅向記者透露，《通知》推遲了一個月才出台，文件原本是從制氫到應用，對示範城市(羣)產業鏈的各個環節都有打分，“我當時提到，這不是倒逼每個地方搞全產業鏈嗎？這是資源浪費，重複建設。”
《通知》的解讀提到，擁有產業鏈上優秀企業的城市可以參加多個城市羣，防止個別城市以強制要求外地企業在本地投資建廠為合作前提，避免低水平重複建設。
有知情人士向記者透露，“廣東被要求和外省合作，比如與福建合作解決氫源問題，與榆林這樣的西北城市合作解決示範的廣泛度問題。”
但在發展氫能產業的衝動下，各地正通過優惠條件爭取產業鏈上下游企業落地，各地的產業規劃往往提到 “孵化本地產業鏈”，給出引進與培育企業計劃，特別是一些電堆和核心零部件企業，如重慶在規劃中提到，計劃到2022年，引進和培育氫燃料電池電堆和核心零部件企業6家。
“幾乎每一位到企業參觀的政府官員都會提議，‘到我們那裏建個分廠吧’，某西部省份的招商代表甚至到訪過多次。”廣東泰極動力科技有限公司(下稱“泰極動力”)副總經理趙德澍告訴《中國新聞週刊》。
泰極動力是佛山市高明區第一個“拿地即動工”項目，拍下26畝土地後即刻開始建設，地價每畝約35萬元，低於50萬元的市價。引入泰極動力是高明區規劃的氫能產業園的一部分，隨後引入的整車廠一汽解放甚至享受到了更為低廉的地價——25萬元/畝。
除去地價優惠與審批便利，政府通過國資平台直接入股也並不鮮見。有膜電極企業負責人告訴《中國新聞週刊》，公司所在地政府直接通過國資投資公司投資1.5億元，成為持股45%的第一大股東。“其中5000萬元是股權投資，另外1億元以明股實債的方式進入公司，因為要確保國資的保值增值，5年內可以原價回購股權，5年後按照2%的年息收取利息，算是利息極低的貸款”。
“如果企業數量越來越多，最終需要足夠容量的市場匹配，否則投資也會打水漂，政府招商引資也要考慮市場接受程度。”佛山市氫能產業協會會長林俊峯認為，當前電堆和核心零部件企業數量已經過剩。
國鴻氫能副總經理劉志祥告訴《中國新聞週刊》，目前國內能做電堆的企業不下20家，但是整個行業良莠不齊，而且各家出貨量都不多。但企業在地方政府給出市場承諾的情況下依然沒有停止產能擴張。
“我們非常慎重，不可能到全國各地‘插紅旗’，投產能。”但劉志祥承認，國鴻氫能在廣州的產線在今年七八月份可以投產，而且目前還在跟多地政府洽談產能落地。國鴻氫能只有一條電堆產線，位於雲浮市，2017年投產，最初設計的產能是一年30萬千瓦，當時一個電堆功率接近18千瓦，年產近兩萬台，而去年這條產線的產量只有8萬多千瓦，這條產線遠未達到設計產能。
“地方政府發展氫能產業的潛規則就是，政府給出訂單的同時要求企業產能落地，但這不就是重複建設嗎？本來一家電堆企業沒有必要在全國範圍佈局公司，這會給企業帶來額外成本，但地方政府需要企業帶來税收、產值。”趙吉詩坦言。
地方保護在所難免？
在趙吉詩看來，示範城市羣政策落地後即使省內城市能協調好，避免重複建設也算達到目的。“中國市場足夠大，只是目前氫能產業盤子比較小，各個地方佈局看起來有些浪費，但在京津冀、長三角、珠三角、成渝和環武漢，產業鏈可以形成閉環，再輻射周邊，但是如果這幾個區域內部再‘打架’就沒有意思了。”
破除地方保護在純電動車補貼時代就是一個難以迴避的話題，在幾次補貼政策調整的過程中都會提及：不得設置或變相設置障礙限制外地品牌車輛及零部件、外地充電設施建設、運營企業進入本地市場。
但在氫燃料電池車產業發展的初期，地方保護似乎仍然在所難免。上汽大通燃料電池平台總經理高輝強認為，地方保護對整車端的應用推廣、技術進步比較不利，“現狀是，不是最優秀的產品佔領市場，而是在當地有產業落地的產品佔領市場。”
一位膜電極企業負責人告訴《中國新聞週刊》，氫燃料電池產業目前屬地性非常強，因為地方政府都希望扶持本地車企與零部件企業，“比如億華通在京津冀市場佔據優勢，即使廣東有很多市場機會，億華通也不會碰，有點兒割據的意味。”
有整車企業負責人向《中國新聞週刊》透露，車輛只有裝配億華通的系統，張家口政府才會採購，“招標文件的技術指標幾乎全部瞄準億華通的技術指標設置。”去年4月，張家口政府與整車企業康盛股份等企業簽署合作協議時提到，在同等產品質量條件下，康盛股份優先採購張家口本地企業生產的材料和配件，同時張家口市優先採購康盛股份的產品。
而採購環節的地方保護，甚至發生在同一座城市不同的區政府間，前述車企負責人告訴記者，採購同一規格公交車，佛山南海區會要求車輛裝配區內系統廠商的系統，最近投放的一批車的系統訂單基本被在南海區落地的愛德曼與重塑分食，而高明區政府在採購時也會要求車企安裝指定廠商的系統。
“一些車企、零部件企業認為佛山應用市場廣闊，希望落地，但是會發現如果落地在高明區，很難進入南海區的市場。現在全國都是這樣的套路。”前述整車企業負責人告訴《中國新聞週刊》，最後大家發現南海區政府能夠承諾的市場最大，就拼命去南海區落地。在佛山市投放的1000輛氫燃料電池公交車中，南海區購置數量超三分之一，目前在南海區落地的電堆企業就有4家。
“在採購環節實行地方保護邏輯很好理解，既然政府要給獎補，為什麼不獎補自己區域內的企業？”前述燃料電池業內人士表示，地方財政支付補貼是地方保護的重要原因，而另一面，補貼政策也會成為執行地方保護的工具。
《中國新聞週刊》記者發現，即使同在佛山市，不同區政府關於燃料電池車產業的補貼政策也不盡相同。如只有南海區對加氫環節有補貼，每公斤氫氣售價60元，可獲20元補貼。
“需要整車或車輛的電堆、膜電極等核心零部件在南海區生產，否則即使在南海區給車輛上牌，也享受不到這樣的加氫補貼。”前述燃料電池業內人士向記者透露。“南海區有一套氫能發展規劃，即使佛山市也很難擺平，因為南海區財政在出錢補貼。在中央財政與地方財政以1:1的比例補貼購置環節時，地補部分由佛山市級財政與下轄各區財政按照2:8的比例分擔，因此市政府在統籌時也要照顧南海區的利益。”
多位受訪業內人士向《中國新聞週刊》表達擔憂，連佛山市內不同區之間都存在地方保護，示範城市羣落地後又會怎樣？
但是林俊峯認為，任何產業在初始階段都會存在地方保護，“一個全新的產業，企業很難獲得市場，所以必須要向地方政府謀求一定的市場空間，或者説是生存空間。伴隨着產業發展，地方保護自然會被破除，因為地方的市場難以滿足企業的發展需求。”
在市場蛋糕有限的情況下，企業看中地方政府給出的市場承諾，為此落地產能，政府則通過採購環節的地方保護與補貼政策兑現市場承諾，一些政府採購的價格也被推高。
“從去年下半年開始，一些地方公開招標的氫燃料電池公交車的均價達到260萬元左右，最高價格是298萬元一輛，最低價格也超過190萬元，在電堆、系統廠商紛紛降價的情況下，車價為何越來越高？”趙吉詩告訴《中國新聞週刊》，佛山市在2017年5月給車長8.5米、功率30千瓦的氫燃料電池公交車定價155萬元~165萬元，當時對應的系統價格是1.7萬元/千瓦，現在即使車輛功率提升，但考慮到系統降價，如今60千瓦的氫燃料電池公交車的售價也應該與當年相差不大。
“虛高”，這是前述資深業內人士對於超過290萬元採購價格的評價，但他認為，“其中的問題不一定是違規，可能更多的是地方政府為了招商引資，通過採購這樣的形式給予企業某種變相獎勵或補貼。”
騙補再無可能？
“燃料電池車的補貼力度肯定比之前要小，方式也不再簡單粗暴，原來一輛車的補貼額度很直觀，現在要算來算去。”飛馳汽車科技有限公司(下稱“飛馳科技”)常務副總經理王光聖對《中國新聞週刊》説。“國補”力度變弱，幾乎是業內共識。
與幾次退坡的純電動車補貼不同，燃料電池車補貼只在2019年經歷過一次幅度20%的退坡。退坡前，乘用車按照搭載燃料電池系統的額定功率進行補貼，6000元/kw，上限20萬元，客車、貨車為定額補貼，以推廣數量最多的大中型客車、中重型貨車為例，國補額度50萬元/輛，地補以1:1的比例發放，每輛車100萬元的補貼額度往往被業內視為對標的標杆。
“新國補”將原來的購車補貼轉變為以示範城市羣為單位，設定一系列目標，根據目標完成情況累計積分，1分對應10萬元獎補。如示範城市羣在4年內推廣車輛超過1000輛，且車輛符合一系列技術指標，在2020年每輛車積分為1.3分。此外，對電堆等8項核心零部件的應用分別設置0.2分/輛、0.25分/輛、0.3分/輛三檔積分。“我們計算過，如果地補仍以1:1的比例發放，‘新國補’政策下每輛車最多獲得70萬元左右的獎補。”趙德澍告訴《中國新聞週刊》。
但一系列技術指標相比之前有所提升，如燃料電池系統的額定功率門檻從此前的30kw提升至50kw。“一系列技術門檻並不低，一些比最初引進的巴拉德電堆的技術指標還要高。”王光聖説。
關鍵一項是對運營里程要求的調整，從兩年內行駛2萬公里，調整為示範期內平均單車累計用氫運行里程超過3萬公里。“買完車後就停在那裏，這樣騙補的空間幾乎不存在，而且特別提到‘用氫運行’，車不是行駛起來就行，沒法再鑽用純電動方式行駛充數的空子。”王光聖告訴記者，現在國家監測和管理平台不僅可以顯示每輛車行駛里程、加氫量的數據，甚至連平均加氫時間都掌握。
“南海區有一個自有監管平台，可以監測所有加氫站、氫燃料電池車，每一輛氫燃料電池車上都加裝了相應的系統。”佛山市南海區發展和改革局副局長蔡德權告訴《中國新聞週刊》，3萬公里用氫運營里程還是過低，“南海區設定的門檻是10萬公里，3萬公里還是留下了一些操作空間，如果是貨車，僱司機拼命空駛幾個月就能完成，但如果是10萬公里，即使跑完就將車扔掉我們也認了。”
“一些車企現在不太考慮車究竟能夠用多久，反正跑滿3萬公里就可以拿到獎補，之後車可能又被閒置。”有燃料電池行業資深人士透露，尤其是一些貨車，可以拼命壓低成本，甚至一些車型就是用來跑補貼的，以最低的成本，拿到最多的補貼。“補貼的結果不是鼓勵好的，而是鼓勵差的。”
對八大核心零部件分別設定積分被趙吉詩視為“新國補”的亮點，“這次更看重核心零部件有沒有用新技術，比如膜電極，國家會做一個評比，前五都會獲得獎補，性能指標並非在實驗室測出來，而是至少推廣500台車。這樣的做法更加科學，實際是強調自主技術的產業化。”
“如果獎補直接給到零部件企業，這在鋰電池時代是不可想象的，相當於支持我們做研發和迭代。”趙德澍告訴記者，鋰電池時代補貼還是給到車企，一些有底盤資質的車企只要購買一些零部件組裝一台車就可以拿到補貼。
地方補貼該怎麼補？
隨着“新國補”落地，地方的補貼政策也將進入新一輪調整期，怎麼補？補多少？地方政府也在尋找新的平衡點。
此前，在車輛購置補貼環節，地補與國補的比例為1:1。“但廣東的補貼政策可能更為激進，省發改委此前召開座談會時曾放出口風，廣東地方的獎補政策將按照燃料電池的功率核算，每千瓦大概2000元，相比於‘新國補’的標準更低。廣東希望樹立一個目標，即在沒有補貼的情況下，氫燃料電池車的使用成本也要算得過來賬，畢竟純粹財政補貼的方式比較容易遭人詬病。”有整車企業負責人向記者透露説。
在補貼之外，地方政府也需要找到更多政策抓手。“比如以行政命令要求某一領域更新的車輛中氫燃料電池車達到一定比例，再比如在路權上給予優惠政策。另外，政府也在牽頭構建一些應用場景，如國有物流公司、環衞車輛、出租車等。”王光聖告訴記者。
蔡德權也向記者透露，南海區正在申請國家物流樞紐示範區，計劃示範區內只有新能源物流車才能進出，通過路權傾斜創造市場。
“推廣純電動車與氫燃料電池車存在很大的差異，我國電網發達，在推廣純電動車時只要有建設充電樁的意願，電線肯定可以鋪設到位，而且成本很低。但是此前我們對於氫燃料電池車產業的關注更多放在制氫技術、燃料電池上，而沒有考慮能源供應體系的問題。”趙吉詩説，“以前都呼籲購置車輛的成本太高，但在買完車後一算，全生命週期的氫氣用不起，相比之下車反而不貴了。”
氫氣因其易燃易爆的特點，被列入《首批重點監管的危險化學品名錄》，儲存、使用、經營和運輸的都受到嚴格限制，氫氣被作為危化品管理直接推高了其供應成本。
不少地方政府都提出要彌補基礎設施建設短板，但關鍵是如何補貼？此前各地政府更多采用直接補貼加氫站建設的方式。如從去年4月1日起，山東濰坊對 2020年建成的加氫站，補貼標準按日加氫能力分為500萬元、300萬元和100萬元。在佛山市南海區，建設加氫站可以拿到的最高補貼高達800萬元。
“我們給佛山市的政策建議是不要補貼加氫站建設，而是補貼運營環節，加氫站每加一公斤氫氣給予相應額度補貼。”趙吉詩表示，目前佛山市加氫環節沒有補貼，更多是因為財政兜底公交車加氫費用，未來也會做出調整。
在此次“新國補”政策中也明確提到，獎補資金不能用於加氫站建設，轉而為加氫環節設置獎勵積分。“如果只要建站就給數百萬補貼，建站方用的設備可能不夠好，後續管理也跟不上，但能通過補貼收回部分設備投入，土地還在增值，加氫站就晾在那裏了，這種情況不是沒有。”趙吉詩説，“發展光伏時不就吃過虧嗎？只要建光伏發電廠就給補貼，但不管是否發電。”
發於2021.3.1總第985期《中國新聞週刊》
編輯/樊宏偉