疫情以來，關於財政政策如何發揮作用的討論很多。4月17日中央政治局會議提出來，要以更大的力度對沖疫情的影響，積極的財政政策要更加積極有為。怎麼去理解積極的財政政策要更加積極有為？是不是提高赤字、擴大政府債務、發行特別國債，就等於積極有為了？顯然不僅僅是這樣。
財政政策作為國家治理的基礎手段之一，最主要的特點就是可以將公共風險轉化為一定程度的財政風險，以此來對沖公共風險，這是其他政策手段所不能比擬的。從我們國家現有的財政狀況來看，擴大一些財政風險是可以承受的。所以，我們有能力以財政風險對沖其他的公共風險。相比全球大部分經濟體，不少研究機構和經濟學家認為中國財政政策可選擇的措施較多，迴旋餘地也比較大。當然，財政狀況惡化的風險依然存在，出台財政政策仍然需要在財政風險和公共風險之間進行謹慎權衡。
中央政治局會議現在已經明確了要提高赤字率、增加地方政府專項債券、發行抗疫特別國債等。現在大家關於赤字率到底有多高、債務規模有多大有很多具體的建議和討論，但我想更關鍵的問題還是政府擴大赤字增加債務以後幹什麼，我們按照按量出為入的財政邏輯先要搞清楚幹什麼，然後是錢從哪裏來的問題。
這段時間，我國總共出台了幾十項針對地方、企業和個人的財政政策，涉及税收減免、財政補貼、出口退税、貸款展期、貸款貼息、擔保和優惠，部分税費緩期繳納等，地方也因地制宜出台了不少政策和操作細則。這些政策主要通過對沖疫情衝擊、買單和救助三個方面，給居民生活、復工復產注入更多的確定性。就像救火一樣，把火點隔離開，就不會串起來形成更大的火勢，把由新冠疫情衝擊帶來的風險點隔離開，就可以避免整個國家公共風險水平的進一步升級。這實際上已經體現了財政政策思路的一些變化，開始轉向風險管理的新框架。
通過穩消費以恢復經濟和政府通過啓動基建投資來擴大就業、恢復經濟是現在討論比較多的兩條主要思路，也是通常認為財政應該發力的兩大領域。不過，無論是投資還是消費，都是從最終需求的角度來説的，體現了財政政策傳統的單一需求管理路徑。4月17日中央政治局會議提出了在疫情防控常態化前提下，要保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉。“六保”也就意味着六個方面不確定性大、風險高，需要政府來“保險”，其背後其實就是疫情衝擊導致的幾大風險，政府通過“六保”來管理和隔離風險，從而實現經濟社會穩定目的。我認為“六保”的提出可以視為財政政策擺脱路徑依賴的一個新思路，增加赤字、擴大債務應主要圍繞“六保”來做文章。
雖然現在不少人呼籲財政政策應儘快加大在消費和投資上的刺激力度，但在我看來，現在的財政政策遠沒有到刺激政策的階段，現在還是要保生存，使生存風險最小化，從而為經濟恢復創造條件。
一方面，隨着不確定性和公共風險上升，居民的預防性動機增強，最近出現了儲蓄增加的現象，這將導致消費進一步萎縮，這需要我們考慮如何通過擴大公共消費來弱化居民預防性動機，帶動居民消費。公共消費一是維護政府運轉的消費，二是供社會成員消費的公共服務，如公共衞生、職業教育、培訓支持等等，這些都跟“六保”密切相關。另一方面，從當前的條件下看，基建投資恐怕難以再發揮2008年、2009年時期那麼大的作用。通過傳統的基建投資來恢復和穩定經濟、穩定就業，這個效果會較低，因為傳統基建投資的空間變小，其乘數效應也大大降低。而通過保存量、保住基本盤，自然就能實現經濟和社會穩定的目標。
從具體措施上來講，我建議設置一個以“六保”為用途的專門特別預算，而不是零散出台政策，這樣更有利於發揮政策的“規模效應”，否則，在引導預期和提振市場信心方面作用有限。可以通過發行特別國債來籌措資金來源，特別國債的預算規模可以考慮達到5萬億，分次發行，央行擴表，零利率購買。實際執行下來，可以小於5萬億元，但基於當前市場悲觀情緒蔓延，預算規模可以大一些。政策力度大，更有助於提振信心。地方專項債有一部分指標也可以挪到中央政府債務中。現在進一步擴大地方專項債面臨着很多現實的困難，找項目越來越難。從控制債務風險的角度，不應一味讓地方發債、讓地方去對沖風險，因為地方尤其是基層的風險控制能力比較弱，不如更多地由中央財政來做，中央財政債務從其佔比和規模來講都比地方小。在疫情衝擊下，對沖風險的職責應當更多由中央政府和中央財政來承擔。（作者是中國財政科學研究院院長）