防範化解金融風險攻堅戰以來，金融風險整體收斂、總體可控
高風險機構處置，要堅決避免通過不良資產假出表、假注資等方式讓機構假脱險
當前，要“防未病”和“治已病”相結合，紮實推進中小金融機構改革化險
文 | 中國人民銀行金融穩定局局長 孫天琦
防範化解金融風險攻堅戰以來，一批緊迫性、全局性的突出風險點得到有效處置，金融脱實向虛、盲目擴張的局面得到扭轉，金融風險整體收斂、總體可控。
近年來，中國人民銀行不斷加強金融風險識別和預警，按季度對銀行業金融機構開展評級。對評級較好的機構，着力建立監測預警體系，提早將潛在風險隱患消滅於萌芽狀態。對“亞健康”機構，着力推動改革化險，防止劣變為高風險機構。
目前，部分地方法人機構仍屬高風險銀行業機構，但總體數量比峯值下降一半左右。對此，仍應採取有力措施壓降存量，同時推動建立硬約束的早期糾正機制，督促增量風險限期整改，不糾正即處置，避免高風險機構淤積和區域性集中，減少金融消費者、投資者損失，減少處置中的公共資金損失。
當前銀行業整體穩健，風險可控
中國銀行業總資產在金融業總資產中佔比超過90%，銀行穩則金融穩。央行評級結果共分11級，分別為1～10級和D級，數值越大則風險越高，D級表示機構已倒閉、被接管或撤銷。
2021年四季度央行評級結果顯示，參評的4398家銀行業機構中，在安全邊際內的1～7級機構有4082家，佔參評機構的93%，資產規模佔參評機構的99%。其中，24家大型銀行評級始終保持在1～5級的優良狀態，資產規模佔參評機構的70%，是整個金融業的壓艙石。8～10級和D級高風險機構316家，資產規模僅佔參評機構的1%。但不可否認，少數機構出險帶來的影響仍較為惡劣。
2018年以來，高風險機構數量先增後降，目前已較峯值壓降近五成。2018年一季度共420家，2019年三季度達到峯值649家後逐步下降至2021年四季度316家。目前全國11個省（區、市）已無高風險機構。
“防未病”和“治已病”一體抓
金融風險是不斷動態演化的。評級良好機構和高風險機構處於不同的風險演化方向和階段，風險傳染的性質和烈度不同，化解方法、重點和難度也不同，須基於評級結果分類施策、分段管理，一體推進“防未病”和“治已病”。
由於金融管理部門的評級滯後性不可避免，高風險機構暴露時，風險、損失已成事實，“治已病”可能延誤風險化解的最佳時機，增加風險處置成本，因此要更多關注“防未病”。
金融風險的積聚早期往往有跡可循，但有些早期異常指標容易被忽略，或被誤認為是快速發展的表現。近年處置的出險機構中出現了不正常的高速擴張，市場約束、監管預警和外部審計監督失靈。
這些機構出險前，市場和金融機構或持續給予高評級，或為其承銷債券股票，或斥資購買債券股票、向其發放貸款。同時，外部審計監督也基本失靈。部分案例中，會計師事務所在機構出險前長期出具無保留意見的審計報告。
各相關管理部門監管預警失效，對異常指標反應不敏鋭、糾偏不及時，處置時機延誤，風險不斷擴大。
對1～7級機構建立監測預警體系
人民銀行金融穩定部門通過總結高風險機構和“爆雷”工商企業出險前的異常指標特徵，於2020年四季度針對1～7級銀行建立預警機制，及時發現異常指標和苗頭性風險，探索了基於央行評級、分類分級的風險監測預警處置框架。
預警指標涵蓋擴張性風險、同業風險、流動性風險、信用風險、綜合風險五個方面。在指標選取上，考慮存量風險和增量風險，兼顧總量問題和結構性問題，重點關注問題比較突出的票據業務、同業業務、無網點區域的異地業務擴張、線上聯合貸款、第三方互聯網平台存款和銀行承兑保證金存款等領域。
預警措施上，一是發送風險警示函、約談高管等，及時提示風險，督促銀行對異常指標涉及的相關業務進行整改；二是將被預警銀行納入重點關注名單，定期跟蹤其主要經營指標；三是將被預警銀行異常指標情況作為央行評級和存保收費的重要參考，必要時下調評級、提高存保費率，真實反映機構風險。
2020年四季度至2021年四季度，人民銀行共開展5次銀行風險預警工作，累計對評級1～7級的187家銀行實施預警274次，發現眾多典型案例。其中，預警風險類型以同業風險和擴張性風險為主，合計224家次，佔比82%；機構類型以農村商業銀行和村鎮銀行為主，合計209家次，佔比76%。
從5次預警來看，被預警銀行大部分集中在4～7級。其中，超過七成的被預警銀行在隨後兩個季度內即退出預警名單。例如某銀行的域外貸款佔比從43%降至當年末25%等。
實踐發現，抓早抓小“防未病”，在銀行評級尚好時介入整改，對異常指標及時糾偏，效果明顯。
中國人民銀行大樓（2018年3月13日攝） 才揚攝/本刊
重點關注安全邊緣的7級機構
當前，部分省份的7級機構佔比偏高，應針對性摸排7級機構，着力防止其劣變為高風險機構。
理論上，央行評級總體應呈正態分佈，近年來評級結果也符合這一規律，其中處在安全邊緣的7級機構佔比約15%。但有的省份儘管8～10級高風險機構不多，7級機構佔比卻接近50%，大幅高於全國平均水平。
原因或在於，央行評級得分80%源於定量指標，20%源於定性指標即主觀評分。從評級遷移情況看，評級惡化下遷至7級的機構多為財務指標惡化、MPA宏觀審慎評估不達標等。評級從8～10級改善上遷至7級的機構多受益於地方政府專項債補充資本金，資本充足率等指標大幅改善。
需重點關注的，是主觀評分較高的7級機構。
一方面，在評級從1～6級劣變至7級的機構中，部分機構的定量評估結果大幅下降，但依靠主觀評分勉強獲評7級，未跌入8～10級，其潛在風險狀況可能接近高風險機構。另一方面，部分8～10級的高風險機構定量評估結果不佳，依靠主觀評分改善至7級，逃離高風險機構序列。
因此，須及時防止假脱險和風險掩蓋。
一是防範風險劣變。隨着高風險機構不斷壓降，一些機構退出高風險序列後被評為7級，但大多底子薄、身子弱，更需要審慎經營。一些機構從較好評級落至7級，是高風險機構的“後備軍”，須密切關注其日常經營管理，從源頭上防止劣變。
二是杜絕高風險機構假脱險。風險化解要堅持依法合規、實事求是，堅持不良資產清潔出表、風險真實有效出清，不得做假賬。
三是評級不可注水，要客觀反映風險狀態。一批機構得益於人為操控和粉飾，停在7級、堆在7級，高風險機構看似不多，但卻嚴重影響金融管理部門的判斷。
總體上看，高風險機構處置，要堅決避免通過不良資產假出表、假注資等方式讓機構假脱險，防止高風險機構捲土重來。
早期糾正機制部分失效
2004年《中華人民共和國銀行業監督管理法》規定，銀行違反審慎經營規則的，應當責令限期改正；逾期未改正的，或者其行為產生嚴重後果的，監管部門可以通過暫停部分業務、限制分紅、責令控股股東轉讓股權、責令調整董事及高級管理人員等措施，要求銀行機構糾正風險。
2012年《商業銀行資本管理辦法（試行）》明確，監管部門可根據問題銀行資本不達標的嚴重程度，採取逐步增強的風險糾正措施。
2015年《存款保險條例》規定，投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構應當按照存款保險基金管理機構、中國人民銀行、銀行業監督管理機構的要求及時採取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低槓桿率等措施。
……
儘管法律法規對早期糾正有明確規定，但部分省份落實存在難點。
早期糾正在此類省份失效，具體表現為，持續多年的高風險機構，資產規模仍每年增長10%至30%不等；高風險機構的董事長、行長還兼任其他機構的董事長、行長；部分省份允許、默許高風險機構搞創新業務，如第三方互聯網存款等；早期糾正措施嚴重滯後，在機構資本充足水平降低的初期並未顯效，導致其最終劣變為高風險機構；一些部門處置高風險機構時偏軟、偏慢甚至“捂蓋子”，寄希望於原班人馬、原有文化、原有機制來做大資產規模甚至做新業務，把虧空補上來。
其中有主客觀因素，但關鍵在於主觀因素。
一是部分省份期望通過高風險機構繼續做大規模來化解風險，啓動早期糾正機制的動力不強；二是部分省份的監管部門履職不積極主動，以期在不改變公司治理、內控制度等情況下讓高風險機構恢復生機，反而導致損失擴大；三是個別省份經濟不景氣、專業能力不夠，風險化解進展較慢。
同時，早期糾正缺乏限期執行要求和強制性，也是制度有待提升之處。
國際上，為防止問題金融機構損失擴大、風險外溢，主要經濟體均為早期糾正及其關鍵環節設置了明確的時限要求和觸發條件。
在中國，現行法律法規中的一些條款缺乏時限要求和操作性，導致有些地方在執行時存在彈性空間。
強化早期糾正硬約束，不糾正即處置
對增量高風險機構，應探索強化早期糾正硬約束，限期整改，不糾正即處置，防止高風險機構淤積。
2022年4月，人民銀行金融穩定部門印發關於高風險銀行硬約束早期糾正相關工作方案，先期選取風險底數基本清晰、沒有高風險機構或高風險機構數量較少的省份開展試點。
第一步是確定早期糾正機構名單，將最近一次央行評級中認定的增量高風險機構列入名單；第二步是早期糾正準備。在地方金融風險化解委員會框架下，地方政府、監管部門派出機構、人民銀行分支機構、存款保險公司等共同研究形成備忘錄，明確設置12個月的早期糾正期限，並強制處置未達到早期糾正目標的機構；第三步是實施早期糾正。一方面，地方政府及相關部門成立聯合工作組對機構進行必要管控，支持其採取措施化險。另一方面，堅持底線思維，做好強制處置工作準備；第四步是強制處置。限期未達到早期糾正目標的，監管部門會同地方政府及相關部門將積極引進戰投、清理債權債務、妥善處置資產、減少風險外溢，確保風險收斂直至最終化解；第五步是追責問責。依據有關規定，適時對風險形成和風險處置中的不當行為啓動問責程序。
當然，早期糾正不限於高風險機構，對資本充足率不達標等問題機構的早期糾正應更加主動、前瞻。越早着手，化險難度相對越小。
對存量高風險機構，要突出重點，有序、有效壓降。重點是存量高風險機構集中的幾個省份，地方政府應用好專項債補充機構資本，引進戰投，推動兼併重組，優化組織結構。同時，要依法平衡好處置成本在市場和政府之間、中央和地方之間、當期和未來之間的分攤，有效防範道德風險。
多管齊下推進中小金融機構改革化險
當前，要“防未病”和“治已病”相結合，紮實推進中小金融機構改革化險。
一是完善針對評級良好機構的預警體系，及時將風險苗頭消滅在萌芽狀態，節約風險處置的經濟成本、社會成本。需要注意的是，經營指標異常不代表機構一定會出險，這僅是高風險機構的必要非充分條件，有的機構可能就是“偏科生”。
應充分利用現有數據庫，豐富預警指標體系，擴展定量指標，如股權集中度等；創新定性指標，如公司治理、企業文化等。要提高預警的科學性、前瞻性和精準性。同時結合央行評級、壓力測試、現場評估等日常工作，深入摸排被預警機構真實風險情況，指導其及時糾偏。
二是完善法律法規體系，明確硬約束早期糾正機制的法律地位，明確時限要求，增強強制性。借鑑國際金融監管改革經驗，結合中國具體實踐，在法律法規上進一步明確對高風險機構採取早期糾正的觸發情形、具體措施和限期整改硬約束。
2022年，在《中華人民共和國金融穩定法（草案徵求意見稿）》中，已明確金融機構發生監管指標異常波動等風險情形的，金融管理部門可要求其限期整改，但沒有明確時限要求。《商業銀行資本管理辦法（試行）》《存款保險條例》和《中華人民共和國商業銀行法》（2020年修改建議稿）中也均涉及早期糾正內容，但未提及限期整改，沒有明確時限要求，建議金融立法、修法時給以明確。同時，對非法金融活動也要早發現、早認定、堅決處置。
三是各方合力化解風險。壓實金融機構及其股東的主體責任，用機構自有資產、股東救助、引入戰投等市場化渠道籌集資金開展自救。如果機構資不抵債，股東股權應依法清零，大額債權人也要依法吸收損失，行業保障基金也要發揮補充作用。地方對成立金融機構、發展金融業的積極性很高，對處置金融風險也要保持同樣的積極性，落實由地方黨政主要領導負責的風險處置機制。
同時，監管部門要切實落實監管責任，補齊監管短板，提升監管效能。存款保險基金髮揮好處置平台的作用。人民銀行加強流動性管理，必要時按程序給予流動性支持，依法履行好最後貸款人職責，防範系統性風險。
總體上，推進改革化險是一項系統性工程。在壓降存量的同時，通過硬約束早期糾正措施來減少增量，不斷壓降高風險機構數量。
此外，小機構的早期糾正相對容易，應更加重視資產規模全國排名靠前的、外溢性更強的中型全國性金融機構。要不斷提高監管有效性，即准入環節和持續監管環節，築牢防範金融風險的第一道防線。
根據中國金融市場結構和發展演化趨勢，金融風險監測預警處置體系應該包括三層，第一層為以商業銀行和信貸資產為主的傳統金融風險監測預警處置體系；第二層為以非信貸資產、新型金融機構和金融市場產品為主的新型金融風險監測預警處置體系；第三層為金融科技Fintech創新風險跟蹤預警處置體系。其中，第二層和第三層日漸重要。
宏觀上看，要有效進行逆週期調控，化解相關行業風險，提振相關區域經濟，為維護金融穩定打牢宏觀根基。■